Учебное пособие: Теория муниципального управления
Магистратская система местного управления
Классический вариант этой системы
управления напоминает англоамериканскую модель "сильный совет - слабый
мэр". Другими словами, классическая магистратская модель является
континентальным аналогом системы верховенства представительного органа.
Следовательно, в магистратской модели традиционного типа председатель совета
является лишь primus
inter pares
вся власть сосредоточена в самом совете. Отличие от англо-американской модели
"сильный совет - слабый мэр" заключается лишь в том, что
магистратская система является бикамеральной и следовательно имеет двух
председателей.
Помимо городского собрания
(="большого совета") действует еще и магистрат (="малый
совет"), которому и принадлежат основные полномочия действительной власти.
С теоретической точки зрения классическая магистратская модель представляет
собой попытку совмещения двух элементов управления:
1) Демократического (=городское
представительное собрание) и
2) олигократического (="совет
патрициев"). При этом монократический орган (председатель соответствующего
совета) играл второстепенную роль, т.е. выполнял в основном координирующие и
представительные функции.
Основной недостаток классической
магистратской модели заключается в том, что рано или поздно она по инерции
трансформируется и приобретает квази-монистический характер. Образно говоря,
монократический элемент управления (председатель большого или малого совета)
может "мстить" за свое неполноценное присутствие двояким образом:
1) поскольку магистратская система
предусматривает для каждого совета особого председателя, то они, будучи
ограничены во власти внутри соответствующего коллегиального органа, могут
направлять свою энергию вовне. Как персонифицированные политические антиподы
они в отношении друг друга могут избрать стратегию постоянного конфликта;
2) ввиду необходимости смягчения
указанного персонифицированного конфликта, магистратская система объективно
тяготеет к рецепции института персональной унии. Другими словами, рано или
поздно вместо двух примерно равнозначных "слабых председателей"
появляется один "сильный бургомистр", который и сочетает функции председателя
магистрата с полномочиями главы местной администрации. При этом "большой
совет" сохраняет своего отдельного председателя в его прежнем качестве
простого координатора заседаний. Бургомистр (он же председатель "малого
совета") со временем объективно приобретает малопрозрачные и
неподконтрольные полномочия, которыми в классической магистратской системе не
обладал ни один из двух председателей;
В настоящее время классическая
магистратская модель в чистом виде уже нигде не существует. В современной
Германии, а именно в землях Гессен, Бремен и в городских общинах земли
Шлезвиг-Хольштайн, действует т.н. квази-магистратская система (unechte
Magistratsverfassung). Так же, как и
в классической магистратской системе, современный немецкий магистрат ("малый
совет", "верхняя палата") является важнейшим органом местного
управления. Магистрат в основном состоит из сотрудников, работающих на
профессиональной основе, которые возглавляются бургомистром. Последний является
председателем магистрата и в качестве главы местной исполнительной власти
избирается из состава "большого совета' Таким образом, глава местной
администрации одновременно является главой магистратами не собрания городских
представителей (="большой совет"). В последнем избирается особый
председатель, наделенный церемониальными функциями.
Среди достоинств современной
квази-магистратской системы следует назвать:
1) механизм т.н. двойного сита, или
двухступенчатого отбора членов магистрата, которые сначала избираются
населением в городское собрание (="большой совет"), а затем уже в
магистрат. Если первый уровень отбора является чисто политическим, то при
выборах магистрата очень важное значение приобретают деловые и профессиональные
качества претендента в "малый совет"(="городское
правительство");
2) принцип двухступенчатого положительного
конфликтам именно (1) между "большим советом" и "малым
советом"; (2)между председателем "большого совета", с одной
стороны, и бургомистром в качестве главы магистрата, с другой;
З) механизм многоступенчатого
непосредственного контроля за: (1) Деятельностью бургомистра со стороны
магистрата; (2) деятельностью магистрата со стороны городского собрания
("большого совета"); (З)деятельностью городского собрания со стороны
местного населения;
Среди недостатков магистратской системы
следует отметить:
1) присущий магистрату технократический
стиль управления, т.е. определенный иммунитет (и в тенденции безразличие)
членов "городского правительства" по отношению к политическим
требованиям местного населения, поскольку магистрат не несет непосредственной
солидарной, ни персональной ответственности перед гражданами;
2) возможность негативного
(деструктивного) конфликта между главными органами магистратской системы,
особенно "большим советом" и "малым советом".
Квази-бицефальная система управления
Среди наиболее распространенных моделей
местного управления в континентальной Европе следует отметить квази-бицефальную
систему. В отношении данной системы, на наш взгляд, предварительно следует
осуществить процедуру, которую Конфуций называл "исправлением имён".
Дело в том, что квази-бицефальная система формально-юридически считается
дуалистической, т.е. включает в себя "только" (1) Коллегиальный орган
(совет представителей) и (2) монократической орган (главу администрации).
Однако фактически речь идет о триалистической системе управления. К двум
перечисленным органам управления по ряду причин следует добавить третий
элемент, а именно аппарат администрации как олигократический орган. Последний
обладает относительной автономией не только по отношению к представительному
собранию, но и по отношению к главе администрации. Триалистическая
квази-бицефальная система представлена двумя основными типами, которые условно
можно назвать "германским" и "французским".
Квази-бицефальная система смешанного управления (Германия)
Повторяем, что речь идет о латентной
триалистической системе, которая получила широкое распространение в
Федеративной Республики Германия. От уже рассмотренной магистратской модели она
отличается отказом от принципа бикамерализма, согласно которому основной орган
местного управления подразделяется на "большой совет" и "малый
совет". В рамках рассматриваемой системы первичная компетенция
последовательно распределяется не между двумя, а между тремя органами: (1) представительным
советом - (2) главой местной администрации - (3) аппаратом администрации.
Третий (олигократический) элемент
управления является латентным. Другими словами, формально-юридически в качестве
самостоятельных органов признаются лишь представительное собрание
(=демократический институт) и глава администрации (=монократический институт).
Тем не менее, повседневная, рутинная власть на муниципальном уровне
распределяется не между представительным собранием и главой администрации,а
между этим последним и, как правило, малоизвестными олигократами из
муниципалитета.
Местная администрация в Федеративной
Республике Германия представлена двумя основными типами "олигократа":
(1) специалистом, работающим на профессиональной основе; (2)депутатом
представительного собрания, избранным или кооптированным в администрацию для
осуществления деятельности в соответствии со своей основной специальностью на
непрофессиональной основе (Nebenbeamter
или Enrenbeamter).
Основное отличие между этими типами заключается в том, что Nebenbeamter
в отличие от Hauptbeamter
не состоит на государственной службе. Депутаты-специалисты, работающие по
профилю в местной администрации на непрофессиональной основе, не получают
регулярного жалованья, а получают лишь умеренную компенсацию в связи с
расходами в рамках их коммунальной деятельности, включая компенсацию за
упущенную выгоду.
Специфика немецкого варианта
триалистической системы заключается в последовательном соблюдении принципа
смешанного, или синтетического управления. Данный принцип следует понимать
двояко. Во-первых. согласно этому принципу община=Gemende
или округ =Кгeis на соответствующей
территории и в контексте т.н. собственного круга полномочий =eigener
Wirkungskreis. осуществляют все
функции 1 коммунального и 2 супра-коммунального характера. Отсюда, глава
соответствующего территориального коллектива при решении любого вопроса
совмещает функции 1главного администратора местного сообщества и 2 фактического
представителя интересов государства. Таким образом, здесь на одном и том же уровне
управления совмещаются локальные и государственные интересы.
Во-вторых, согласно принципу
синтетического управления местное сообщество может действовать не только как
самоуправляющаяся единица, но и как орган государственного управления. Это
означает, что община не может действовать лишь на основе приоритета собственных
задач и обязана осуществить "как свои собственные" делегированные
государственные полномочия. Отличие между собственным и делегированным кругом
полномочий заключается, прежде всего, в том, что исполнение делегированных
государственных функций подлежит режиму внешнего финансирования, а также режиму
ограниченного административного надзора со стороны государства. В любом случае,
принцип синтетического управления означает необходимость сочетать
демократические принципы управления с монократическими при решении любого
вопроса.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 |