Учебное пособие: Теория муниципального управления
Стили управления
Управление персоналом следует отличать
от поведения руководителя. Другими словами, понятие "управление
персоналом" отвечает на вопрос "что?", а поведение руководителя
отвечает на вопрос "как?". Поведение руководителя проявляется в
определенном стиле управления. Принято различать три основных стиля управления,
а именно:
1 автократический, или директивный;
2кооперативный и
3 "анархический".
Автократический стиль управления
отличается тем, что право принятия решений является исключительной прерогативой
начальниками пользуется этим правом непосредственно и неограниченно. Начальник
всякий раз по всякому поводу определяет что, кто, где, когда должен сделать. При
этом руководитель предпочитает обходиться без дополнительных пояснений своих
действий, т.е. часто не считает нужным отвечать своим подчинённым на вопрос
"почему?".
Кооперативный стиль управления, в
известном смысле, является противоположностью уже рассмотренного. Кооперативный
стиль характеризуется тем, что, во-первых, сотрудники участвуют в подготовке и
обсуждении решений начальства и, во-вторых, в определенных рамках они
самостоятельно (т.е. инциативно и под свою ответственность) решают поставленные
перед ними задачи.
Стиль можно назвать стилем управления
лишь с известной долей условности. Начальник, предпочитающий такой стиль, не
оказывает явных управленческих воздействий на своих подчиненных. Напротив, он
предоставляет сотрудникам полную свободу, как принятия решений, так и действий
по их реализации. Поведение и результаты профессиональной деятельности
сотрудников начальником не оцениваются, не критикуются и не корректируются .Тем
не менее, как тактический способ управления стиль "вполне эффективен, поскольку
может дать руководителю (особенно из т.н.варягов) необходимую информацию, например,
о том, в отношении каких сотрудников в дальнейшем будет уместен автократический
стиль, и в отношении каких из них более эффективен будет кооперативный стиль
управления.
Как бы то ни было в действительном
процессе управления ни один из указанных идеальных типов в чистом виде
невозможен и не применяется. Обычно один и тот же начальник даже в отношении
одних и тех же подчиненных в зависимости от ситуации использует разные стили
управления. Более того, между указанными стилями нет жесткой границы: они как
бы плавно, почти без разрывов переходят один в другой, т.е. представляют собой
некий единый динамический континуум управления. От одного полюса к другому
динамику этого континуума можно охарактеризовать следующим образом:
1. Начальник
все решения принимает единолично;
2. Начальник
решения принимает самостоятельно, но предпочитает убеждать своих сотрудников;
3. Начальник решения принимает самостоятельно,
для повышения их эффективности допускает вопросы подчиненных;
4. Перед непосредственным
принятием решения начальник уточняет позиции своих подчиненных;
5. Перед принятием решения начальник
выясняет альтернативные предложения своих подчиненных, из этих предложений он
выбирает наиболее приемлемое;
6. Начальник ставит проблему, сотрудники
формулируют решение;
7. Сотрудники как корпоративный орган
принимают решение, начальник выступает в роли координатора.
1.17 Местные финансы, правовые аспекты
Местные финансы представляют
собой совокупность ликвидных и неликвидных средств, необходимых для обеспечения
бесперебойного функционирования муниципальных образований. Соответственно. финансовая
деятельность местных сообществ - это деятельность ОМСУ по образованию. распределению
и использованию различных источников денежных средств. Среди этих источников
следует выделить (1) местный бюджет; (2) внебюджетные фонды; (З) авуары
хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального
образования; муниципальные кредитные учреждения и (5) местные сберегательные
кассы.
Основным источником пополнения местных
финансов служит местный бюджет. В свою очередь, местный бюджет формируется
посредством трех основных и отчасти противоречивых механизмов, а именно;
1) местных налогов и сборов;
2) трансфертов из бюджетов иных уровней,
т.е. дотаций, субвенций, и субсидий и
3) банковских кредитов.
Данные механизмы перечислены в
соответствии с их "идеологическим весом в рамках современной концепции
муниципального права. Это означает, что местные налоги и сборы должны быть
главным источником пополнения финансовых средств местных сообществ. Дотации, субвенции
и субсидии имеют лишь субсидиарное значение, т.е. должны вступать в действие
лишь в тот момент, когда местная налоговая система "зависает".
Наконец, банковские кредиты и вовсе не должны иметь универсального значения, поскольку
они приемлемы лишь для очень ограниченного круга динамично развивающихся
муниципальных образований.
Однако на практике данная идеологическая
схема редко соблюдается. Прежде всего, местные налоги и сборы, представляют
собой наименее эластичные финансовые инструменты. Как правило, они
предусматривают фиксированную ставку отчислений в местный бюджет. Отсюда, первый
малоутешительный вывод: инфляционные механизмы особенно репрессивно
воздействуют именно на местные налоги (например, налог на имущество физических
лиц) в отличие, например, от федеральных налогов (например, НДС).
Во-вторых, дефицит на местном уровне эластичных
налогов. обеспечивающих самовозрастание налоговых поступлений по ходу инфляции,
приводит к тому. что муниципальные органы стремятся компенсировать низкое
качество местных налогов их чрезмерным количеством. При этом могут резко
возрастать издержки на самообслуживание местных налоговых систем. В конечном
итоге, это приводит в разбуханию дорогостоящего аппарата муниципальной налоговой
службы. Таким образом, местные налоги на практике постепенно утрачивают то
важнейшее место, которое им отводится идеологией муниципального права.
Это означает, что на практике неуклонно
возрастает значение трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня. Данная
тенденция подтверждается не только в налоговых системах государств т.н.
переходной экономики, но и в структуре коммунальных бюджетов развитых стран.
Так, во Франции, согласно данным за 1987 год структура источников местных
бюджетов выглядела следующим образом: налоговые поступления - 40% трансферты -
32,3%; займы - 15.3%; иные источники - 12,4% 28. С.225.В Германии
исключительное значение трансфертов проявляется, прежде всего в отношении
округа, который представляет собой промежуточный самоуправляющийся коллектив
между низовыми местными сообществами и субъектом федерации. При этом вызывает
интерес то обстоятельство, что немецкий формирует свой бюджет как за счет нисходящих
трансфертов из бюджета соответствующей земли, так и восходящих трансфертов из
бюджетов входящих в данный округ общин. В совокупности бюджет немецкого округа
до 50 % обеспечивается за счет трансфертов (ЗЭ.с.26)
Для системы местных финансов России
также характерна тенденция возрастания роли трансфертов по сравнению с местными
налоговыми поступлениями. Тем не менее, чрезмерный вес трансфертов в системе
местных финансов фактически подрывает принцип самофинансирования муниципальных
образований. Особенно актуальна эта опасность для государств с нарождающейся
системой муниципального управления.
В этой связи вызывает интерес стремление
государственной власти России повысить роль доходной части местных бюджетов.
При этом речь идет о структурной трансформации бюджета. Как известно по источникам
доходная часть бюджета состоит из (1) Закрепленных и (2) регулирующих доходов. Закрепленные
доходы - это такие доходы, которые полностью или в определенных долях в
установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. На уровне
муниципального права речь идет о традиционных местных налогах и сборах.
Напротив реализующие доходы - это доходы, которые, как правило, поступают в
соответствующий бюджет в целях сбалансирования доходов и расходов в виде
процентных отчислений от налогов и других платежей, закреплённых за бюджетом иного
уровня.
Следует, в частности, отметить важную
роль регулирующих доходов как механизма гарантированного участия бюджетов
нижестоящих уровней в доходах от наиболее эластичных центральных (федеральных)
налогов. Так, в системе местных финансов ФРГ общины получают 15 % от суммы
подоходного налога, изъятой в федеральный бюджет на территории данного
муниципального образования. Такой путь, повышения роли регулирующих доходов в
местных бюджетов представляется особенно перспективным в условиях федеративного
государства переходного типа.
Однако Российская Федерация пока идет
путем самостоятельных проб и ошибок. В этой связи, в частности, показательным
является Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 года(№1251)"0
Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления. Пункт
3 указанного постановления гласит: "Министерству Финансов РФ при
распределении ассигнований на 1996 год для финансирования федеральной программы
по развитию регионов, предусмотреть выделение 35 млрд. рублей на выполнение
мероприятий программы."
При этом, как видим речь идёт не столько
о стремлении сместить акценты в отношении доли закреплённых и доли регулирующих
доходов в местных бюджетах сколько о традиционном для России уповании на дотационные
механизмы перераспределения средств. Между тем согласно идеологии
муниципального права государство может прибегать к помощи других инструментов
выравнивания местных бюджетов (в частности дотаций, субсидий, банковских
кредитов и т.п.) лишь в том случае если механизм закрепленных и регулирующих
доходов оказался малорезультативным.
При этом дотация, как правило, носит
общий характер. Ее можно определить следующим образом: Дотация - это сумма,
выделяемая из бюджета вышестоящего уровня для формирования минимального бюджета
нижестоящего уровня. Обычно дотации представляют собой наиболее
распространенную форму т.н. финансовой, помощи. Главный аргумент против
чрезмерного использования этого инструмента финансовой поддержки сводится к тому,
что дотации фактически консервируют регионы финансового бедствия. Последние,
однажды привыкнув к регулярным дотационным вливаниям уже неспособны к
самостоятельному развитию.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 |
