Учебное пособие: Теория муниципального управления
Государственные компетенции мэра
поддаются определению только с формальной стороны, а именно: это любые
делегированные полномочия, осуществляемые в рамках иерархического подчинения
мэра префекту и правительству. Если мэр, по каким-то причинам, не исполняет эти
свои функции, то префект соответствующего департамента может реализовать их в
режиме "административного замещения" (pouvoir
de substitution).
28.С.88. В частности, в эту группу полномочий входят публикация нормативных
актов, организация коммунальных выборов, надзор за системой начального
образования и т.п.
Указанные реформы децентрализации (1982
г.) изменили статус префекта. Речь, прежде всего, идет о контрольных функциях
префекта, который утратил почти всю совокупность полномочий, присущих ему до
1982 года в качестве главы исполнительной власти департамента. Однако префект
"остается представителем государства в департаменте и представляет каждого
министра"46.с.116. Указанные контрольные функции префект отчасти
делегирует супрефектам. Последние возглавляют особые административные единицы
департамента (т.н. аррондисменты). Аррондисменты не являются муниципальными
образованиями, а лишь обозначают территорию, на которую распространяется власть
соответствующих супрефектов. "Последние являются помощниками префекта в
своем округе, осуществляют административный контроль за деятельностью
расположенных на их территории коммун. В случае, если супрефект сочтет
какое-либо решение местного органа незаконным, он направляет его префекту,
который вправе передать дело в административный суд"23.с.56
Таким образом, власть французского мэра
ограничивается и по горизонтали, и по вертикали, причем в последнем случае даже
дважды: (1) непосредственно со стороны супрефекта соответствующего
аррондисмента и (2) опосредованно со стороны префекта департамента. Как видим,
институты префекта и супрефекта представляют собой не иное что, как способ
деконцентрации власти государства. Отсюда, согласно концепции французского
коммунального права префект и супрефект являются, прежде всего, агентами
государственной власти и представителями ее интересов на локальном уровне.
В этой связи возникает вопрос: на каком
основании агенты государства могут ограничивать власть органов местного
сообщества, не нарушая одновременно принцип самоуправления? С одной стороны,
местное самоуправление по определению в своей области совершенно
самодостаточно, и любое вмешательство государства в эту область можно
истолковать как недопустимое. С другой стороны, местное самоуправление
представляет собой лишь управления в собственном смысле. Последнее же в эпоху
существования национальных государств опять-таки по преимуществу совпадает с
государственным управлением. Круг логически замыкается: местное самоуправление
одновременно не может быть государственным управлением и не может не быть
таковым. Во Франции данную логически неразрешимую апорию на практике
нейтрализуют следующим образом:
1) на коммунальном уровне управления
определяется орган, который отвечает за смычку государственного управления и
местного самоуправления (=мэр);
2) данный орган в качестве связующего
звена управления в единой вертикали власти имеет две различные
"ипостаси": одновременно агента государства и представителя местных
интересов. Во Франции это называют, как мы видели ("функциональное
раздвоение").
3) данный орган попеременно действует
"то от имени коммуны, то от имени государства"28.с.86. Другими
словами, в отличие от немецкого бургомистра французский мэр должен не
синтезировать свои государственные и локальные функции, а напротив сознательно
и тщательно разграничивать их. Таким образом, в каждом конкретном случае все
агенты правоотношений должны иметь возможность по некоторым формальным
критериям определить, действует ли мэр в качестве агента государства или же в
качестве главы местной администрации.
Основное достоинство дуалистического
управления заключается в том, что в отличие от рассмотренной германской системы
деятельность мэра становится более прозрачной как для агентов государства, так
и для местного населения, а также для всех третьих лиц. Отсюда, возрастает
предсказуемость развития правоотношений с участием монократического органа
коммуны.
Среди недостатков данной системы можно
отметить следующие:
1) опасность волюнтаризма, поскольку нет
гарантии, что во всякой конкретной ситуации "среднестатистический
мэр" всегда правильно выбирает оптимальный режим управления. Иными
словами, мэр может действовать в качестве государственного агента там, где
уместнее отстаивать интерес местного сообщества (например, в вопросах его
жизнеобеспечения). С другой стороны, в пограничной ситуации мэр может отстаивать
и явно местнические позиции (вплоть до корпоративных потребностей местной
политической верхушки) в ущерб своим функциям в качестве защитника
государственных интересов.
2) опасность ложной интерпретации
действий мэра в конкретной ситуации, особенно в средствах массовой информации.
Так, французский мэр объективно более уязвим, чем немецкий бургомистр,
поскольку политические противники мэра на государственном уровне управления
могут найти "доказательства" его некомпетентности как агента
государственной власти. С другой стороны, внутрикоммунальные противники мэра
всегда могут привести "аргументы» в пользу его непригодности защищать
интересы местного сообщества. Таким образом, французский мэр объективно несет
"двойной груз недоверия" как со стороны государственных органов, так
и со стороны соответствующего территориального коллектива.
1.8 Функции и полномочия органов МСУ
Органы управления местных сообществ по
определению являются административными. Для их классификации неуместно использовать
теорию разделения властей: местные сообщества не обладают самостоятельной
законодательной властью ни - тем более - властью судебной. Местные сообщества
не являются государствами, поэтому и муниципальный совет не является аналогом
законодательного органа. Деятельность всякого муниципального органа власти
является властно-распорядительной. Данное обстоятельство не исключает
возможность и даже необходимость осуществления других функций, но все иные
функции носят вспомогательный характер по отношению к задачам управления.
Рассмотрим основные ОМСУ, а также их функции.
Представительный орган муниципального образования. Муниципальный
совет
В отличие от общегосударственного
законодательного собрания муниципальный совет является не только
представительным, но и административным органом общей компетенции. Члены
муниципального совета избираются на основе всеобщего, прямого избирательного
права. Количественный состав совета, как правило, зависит от количества населения
данного муниципального образования. Так во Франции при населении до 100 человек
совет коммуны не может включать в себя более 9 членов. При населении - от 100
до 499 человек - количество членов совета может достигать 11. При населении -
от 500 до 1499 человек в состав муниципального совета могут входить до 15
членов и т.п. Наиболее крупные коммуны (от 300 тыс. населения) могут выбирать в
совет до 69 представителей.28.с.81Срок полномочий муниципального совета обычно
весьма продолжителен (во Франции, например, 6 лет).Совет должен регулярно
собираться на заседания (например, во Франции не реже одного раза в три
месяца). Посредством регулярных заседаний совет реализует три важнейших
функции:
1) во-первых, определяются позиции
фракций и политических групп совета по вопросам повестки дня;
2) во-вторых, происходит обмен мнений и
сближение позиций;
3) в-третьих, принимается согласованное
окончательное решение от имени всего совета;
К порядку проведения регулярных
заседаний предъявляются следующие требования:
1) заседание должно проходить,
во-первых, гласно (т.е. не только депутаты, но в принципе и все
заинтересованные лица, особенно эксперты должны иметь возможность открыто
обсуждать соответствующий пункт повестки дня) и, во-вторых, публично (т.е. в
идеале любой житель муниципалитета должен иметь право получать своевременную
информацию о ходе заседания). В любом случае в зал заседаний должен быть
обеспечен доступ представителям СМИ);
2) председатель должен полно и точно
указать пункты повестки дня. Включение дополнительных пунктов после акта
обнародования повестки дня допускается лишь на условиях, оговоренных в статуте
муниципального совета;
3) информация о месте, времени
заседаниям также о повестке дня должна быть заблаговременно доведена до
сведения всех заинтересованных лиц, прежде всего депутатов. Формой оповещения
может служить стандартный акт управления, например, распоряжение председателя
совета, скрепленное соответствующей подписью, печатью и исходящей датой. При
этом в качестве масштаба заблаговременности (т.е. временного интервала между
датой оповещения и датой заседания) принимается промежуток времени необходимый
для того, чтобы наиболее отдаленно проживающие члены совета по получении
известия о предстоящем заседании могли должным образом к нему приготовиться, а
именно изучить повестку дня и выработать собственную позицию по ее пунктам;
4) заседание проводится лишь при наличии
кворума (=закрепленного в статуте количества членов совета, необходимого для
принятия действительных решений);
5) только те решения совета обладают
юридической силой, которые
соответствуют условиям (1),(2),(3),(4);
Среди функций муниципального совета
основными являются: (Квотирование бюджета, определение ставки местных налогов;
помимо этого муниципальный совет дает согласие на заключение договоров займа между
соответствующим муниципалитетом и кредитными учреждениями,
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 |
