Учебное пособие: Теория муниципального управления

Формально-юридические определения муниципальной собственности могут бытъ и негативными. Они могут определять муниципальную собственность лишь с внешней стороны, т.е. указывать лишь на то, что муниципальной собственностью НЕ является. Для примера можно привести ст.25 Устава гор. Москвы (1995 г.):

(п.1)"В собственности города Москвы (государственной и городской муниципальной) находится все имущество, не являющееся частной собственностью РФ или других определенных законом собственников, в том числе земельные участки и природные объекты в границах города Москвы.

(п.2) В собственности города Москвы в соответствии с законодательством РФ может находиться имущество за пределами территории Москвы".

Рассмотренные определения малоудовлетворительны, поскольку они не учитывают важные содержательные моменты. Дело в том, что как институт публичного права муниципальная собственность представляет собой определенную совокупность т.н. публичных объектов (нем. offentliche Sachen; фр. le domain public communal). К сожалению, институт публичных объектов до сих пор не разработан ни в административном, ни тем более, в муниципальном праве России. Однако речь идет об общеизвестных вещах: прежде всего о пресловутом имуществе ОМСУ. Сюда, в первую очередь, входит движимое и -недвижимое имущество, необходимое для обеспечения управленческой деятельности, а именно помещения, офисная техника и материалы, автотранспортные средства и т.п.

В то же время, институт публичных объектов не исчерпывается только объектами, находящимися на балансе органов управления. Более того, в рамках института публичных объектов данная категория не является главной. Более важное значение имеют действительно универсальные объекты. Их можно определить как объекты общего пользования (ООП). Сюда относятся, прежде всего, объекты, которыми так или иначе ежедневно пользуются практически все люди - не только управленцы - (например, автомагистрали железные дороги, подземные коммуникации, телекоммуникации, инфраструктура городского хозяйства и т.п.). Далее, сюда входят также и объекты, которыми хотя бы однажды пользуется практически каждый человек (например, библиотеки, больницы, кладбища, наконец).

Что же, в самом деле, объединяет столь несовместные ООП, как, скажем, детский сад или школа с одной стороны, и т.н. ритуальное учреждение, как кладбище, с другой? Или что общего между персональным автомобилем чиновника и очистным сооружением городского микрорайона? Дело в том, что всем публичным объектам государственная власть предписывает одну и ту же функцию, а именно: универсальную служебную функцию. Другими словам, любой публичный объект должен служить общему благу, либо косвенно (например, в случае с использованием персонального автомобиля чиновником), либо непосредственно (на примере, скажем, очистного сооружения).Отсюда, пользование и управление публичными объектами подлежит особому административно-правовому режиму. Таким образом, среди публичных объектов мы можем различить два больших класса:

1) объекты управленческого назначения (ОУН), которые необходимы для функционирования системы государственной и муниципальной власти. Непосредственная задача использования данных объектов заключается в обеспечении должного уровня управления. Однако, в конечном счете, эта ближайшая задача, в свою очередь? должна обеспечить реализацию определенного общего интереса. Специфика ОУН заключается в том, что косвенная цель их применения (= общее благо) является ведущей по отношению к непосредственным задачам их использования.

2) объекты общего пользования (ООП) отличаются от ОУН тем, что непосредственно обеспечивают осуществление того или иного всеобщего интереса. Очистные сооружения, система газо-, тепло-, электроснабжения нужны всем. Другими словами, это такие объекты, в поддержании функционирования которых заинтересован каждый человек.

Следует отметить, что к понятию "публичный объект" нельзя подходить с позиций вещного права. Иначе говоря, публичный объект не является вещью в смысле частного права и - по определению - быть не может. Вещь в смысле частного права это всегда res, т.е. нечто реально осязаемое. По контрасту, публичными объектами могут быть, например, воздушное пространство, причем, к примеру, не только над государственным предприятием, но, скажем, и под высоковольтной электролинией. Другим примером является электрический ток, который является самостоятельным публичным объектом, относительно независимым от своего субстрата т.е. соответствующей линии электропередачи.

Рассмотрим теперь, как соотносятся понятие "публичные объекты",с одной стороны, и понятие "муниципальная собственность", с другой, прежде всего, следует сопоставить объекты управленческого назначения(=ОУН) и т.н.имущество органов МСУ. Нетрудно увидеть, что между двумя этими институтами существует много общего. Более того, возникает смутная уверенность, что речь идет фактически об одном и том же институте. Тем не менее, расплывчатость понятия "имущество ОМСУ" фактически оставляет лазейки для включения в него и тех объектов, которые в нашей классификации называются "объекты общего пользования" (=ООП).

Как бы то ни было, в отношении ОУН, прежде всего, следует решить проблему собственника. Ясно, что государственное учреждение не обладает правом собственности в отношении имущества, находящегося на его балансе. Как известно, собственность можно рассматривать в качестве юридической и экономической категории. Юридический институт собственности представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих "меры дозволенного поведения управомоченного лица (собственника) по владению, пользованию и распоряжению имуществом.77.с.211.

Что касается собственности как субъективного права то отечественная доктрина определяет ее следующим образом: "Это - право конкретных субъектов (отдельных лиц или коллектива) использовать определенные имущественные объекты своей властью и в своем интересе на основе и в пределах установленного в государстве правопорядка"7.с.211. Фактически субъективное право собственности представляет собой, так сказать, кумулятивное право, поскольку право собственности суммируется из трех взаимосвязанных прав, а именно: права владения, права пользования и права распоряжения имуществом.

Ясно, что административные учреждения как государственного, так и муниципального уровня в отношении имущества, находящегося на их балансе, не могут обладать тремя этими правами в совокупности. Можно утверждать, что в отношении указанных объектов административные учреждения любого уровня обладают лишь одним бесспорным правом, т.е. правом владения. Под правом владения принято понимать законодательно установленную возможность фактического обладания вещью, удержания ее в собственном обладании. Понятно, что никто кроме соответствующего административного органа не может по закону обладать вверенным ему имуществом.

Однако, что касается права пользования, то оно является более дифференцированным и состоит не только из права пользования в собственном смысле, но и права эксплуатации, т.е. извлечения из вещи полезных свойств и получения из нее плодов и доходов. Здесь уже нельзя утверждать, что в отношении любого объекта, находящегося на балансе административного учреждения, последнее обладает абсолютным правом пользования. Например, персональный автомобиль по необходимости подлежит режиму, т.е. использованию согласно предназначению. Однако вряд ли этот же автомобиль столь же бесспорно подлежит и jus fruendi,т.е., скажем, режиму эксплуатации в качестве такси.

Наконец, еще более дискуссионным является право распоряжения административного органа в отношении вверенного имущества. Как известно, под правом распоряжения принято понимать "предоставленную собственнику возможность по своему усмотрению совершать действия, юридически определяющие судьбу имущества, т.е. продавать его сдавать внаем, закладывать и т.п. (курсив мой - С.К.) 77.с.212. Как бы то ни было, право распоряжения включает в себя и право уничтожения вещи, которым административное учреждение вряд ли бесспорно обладает в отношении какого-либо объекта, находящегося на его балансе.

Более того, публичные объекты как раз тем и отличаются от имущества, подлежащего режиму частного права, право уничтожения в отношении первых, как правило, недопустим не только со стороны фактического владельца, т.е. административного учреждения, но и со стороны всего сообщества (например, коммуны). Исключением являются особые обстоятельства, когда дальнейшее использование данного объекта явным образом противоречит общественным интересам (например, дальнейшая эксплуатация обветшалого деревянного здания муниципалитета).

Итак, что касается объектов управленческого назначения (ОУН), т.е., как правило, имущества органов МСУ можно сделать следующий предварительный вывод: речь идет об одном и том же классе публичных объектов, в отношении которых учреждения государственного и муниципального управления осуществляют правомочия своей властью но не в своих интересах. Указанные органы управления обладают ограниченным правом пользования но, как правило, лишены права, извлечения доходов, те. Эксплуатации.

Наконец, административные органы, как правило, не обладают правом распоряжения в отношении указанных объектов. Прежде всего, они лишены права осуществлять юридические сделки по отчуждению данного вида имущества. Они также не вправе без соответствующей законодательной базы (т.е. лишь в силу акта управления) передавать это имущество на баланс других учреждений или лиц.

Анализ другого класса публичных объектов, а именно объектов общего пользования (ООП) уместно начать с анализа основных положений философии собственности Пьера Жозефа Прудона(1809-1865):

"Римское право определяет собственность, как право употреблять вещь и злоупотреблять ею, насколько это допускает смысл права. Были попытки оправдать слово "злоупотреблять"; говорилось, что оно обозначает не бессмысленное и безнравственное злоупотребление, но только абсолютную власть. Это пустое отличие, выдуманное для того, чтобы освятить собственность, но неспособное остановить безумие наслаждений, которого оно не может, ни предупредить, ни уничтожить. Собственник волен оставить свои плоды гнить на дереве, сеять на полях соль, выдаивать коров на землю, превращать виноградник в пустырь, сделать из огорода парк. Можно это назвать злоупотреблением или нет? Поскольку дело касается собственности, употребление и злоупотребление неизбежно сливаются'718.с.34

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37