Учебное пособие: Теория муниципального управления
Следующий по значимости
"суверенитет" из каталога местных сообществ называется
организационный суверенитет. Он, прежде всего, включает в себя право местных
сообществ самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю организацию. Под
внешней организацией принято понимать те органы местного управления, которые
представляют Данное сообщество вовне, прежде всего по отношению к органам
субфедерального и федерального уровня, но также и по отношению к физическим и
юридическим лицам, с которыми данное муниципальное образование находится в
определенных законом или договором правоотношениях. Под внутренней организацией
принято понимать организацию в собственном смысле, т.е. структуру органов,
подразделений и учреждений местной власти.
В совокупности организационный "суверенитет"
предполагает право местных сообществ создавать, видоизменять и ликвидировать
собственные органы управления, отделы, департаменты, службы, штатные единицы,
определять их компетенцию и внутреннее устройство, контролировать всю
управленческую деятельность данного локального сообщества.
Так же, как и территориальный
"суверенитет", организационный "суверенитет' может носить
абсолютного характера. Более того, в федеративных государствах (в частности, в
ФРГ) организационный "суверенитет" местных сообществ ограничен тем,
что внешняя организация общин вообще не является прерогативой локальных
коллективов. Земельные ландтаги ФРГ сами закрепили внешнюю организацию
"своих" местных сообществ. И в этом ограничении организационного
"суверенитета" местных сообществ есть важный положительный момент:
унификация организационно – правовых форм всегда повышает предсказуемость и прозрачность
правоотношений.
С организационным тесно связан и кадровый,
или персональный "суверенитет". Данный "суверенитет"
означает право местных сообществ выбирать, нанимать, назначать, повышать в
должности и увольнять чиновников, служащих и рабочих. В принципе кадровый
"суверенитет" призван обеспечить относительную независимость кадровой
политики ОМСУ от прочих уровней управления. Отсюда, кадровый
"суверенитет" включает в себя полномочие ОМСУ самостоятельно
определять собственный штат сотрудников как в количественном, так и в
качественном (или структурном) отношении. Сюда также входят полномочия
принимать к сотрудникам меры поощрительного ил и, напротив, дисциплинарного
характера.
Финансовый (бюджетный и налоговый) "суверенитет"
означает полномочие общин самостоятельно, под свою ответственность и в рамках
упорядоченного бюджета управлять доходами и расходами соответствующего
муниципального образования. При этом самостоятельность управления доходами
означает, что общины и их объединения могут в полной мере использовать все
законодательно закреплённые за ними источники доходов. Уровень финансовой
самостоятельности локальных коллективов определяется в зависимости от того,
какую роль в местном бюджете играют местные налоги, взносы и сборы.
Использование иных, т.н. внешних средств финансирования, как-то: дотаций,
субсидий, субвенций, банковских кредитов, в конечном итоге, подрывает базу
финансового "суверенитета" местных коллективов.
Итак, финансовый "суверенитет"
предполагает право муниципальных образований самостоятельно управлять местными
налогами, включая и право повышать ставку налогов, когда данное право
закреплено законодателем. Финансовый "суверенитет" необходимо
отличать от т.н. финансовой автономии. В то же время между двумя
этими понятиями и институтами права нет четкой границы. Финансовая автономия
предполагает право нормативного регулирования налоговых и бюджетных вопросов,
включая право введения новых налогов и сборов. Ясно, что финансовая автономия местных
сообществ в тенденции может означать двойное (или даже тройное)
налогообложения. Именно поэтому, финансовая автономия не входит в каталог
"суверенитетов" местных сообществ.
Планификационный "суверенитет",
ил и "суверенитет" в области планирования означает право местных
сообществ осуществлять на соответствующей территории все те функции, которые
поддаются планированию. Проще говоря, планификационный "суверенитет"
должен обеспечить приоритеты будущего развития местного сообщества по всем направлениям,
а не только в каких-то особых сферах жизнедеятельности. В известном смысле,
планирование является повседневным делом всякого муниципального чиновника, а не
только сотрудников отдела планирования. Среди примеров реализации
планификационного "суверенитета" можно назвать: долгосрочные проекты
в области жилищного и промышленного строительства, коммунального хозяйства,
образования, здравоохранения и культуры, развития инфраструктуры и
коммуникаций. Данный вид местного "суверенитета", как и все прочие, не
носит абсолютного характера и часто ограничивается центральными нормативными
актами (например, в области строительных стандартов).
Нормотворческий "суверенитет"
наделяет муниципальные образования правом самостоятельно и под свою
ответственность осуществлять нормативное регулирование т.н. вопросов местного
значения. Raison
d‘etre
данного "суверенитета", его "оправдание" заключается в
правомерном стремлении государства сократить разрыв между нормоустановителем и
адресатом нормы. Как раз на муниципальном уровне видно, что люди устанавливают
правила поведения, прежде всего для самих себя, а не для других.
Нормотворческий "суверенитет" оправдывается также и тем, что именно
на уровне местных сообществ пространство правовой регламентации сокращается до
обозримых пределов. Одновременно законодательная власть государственного уровня
разгружается для выполнения уже не оперативных, а стратегических задач. С
другой стороны, недостатком нормотворческого "суверенитета" является
возможность бесконтрольного размножения таких местных актов, которые подрывают
единство правового пространства в государстве, особенно если речь идет об
асимметричной федерации.
Социально-экономический
"суверенитет" представляет собой один из наиболее дискуссионных в
рассматриваемом каталоге. Главным аргументом против такого муниципального
"суверенитета" является то, что современная хозяйственная жизнь не
всегда подконтрольна даже государственной власти. Достаточно в этой связи
указать на феномен ТНК. Ещё менее она подвластна отдельно взятому
муниципальному образованию. Таким образом, данный суверенитет имеет наиболее
ограниченный радиус действия. Во всяком случае, он не распространяется на
макроэкономический уровень, и призван лишь координировать деятельность
хозяйствующих субъектов на территории соответствующего муниципального
образования. Но это лишь экономический аспект данного "суверенитета".
Что касается его социального аспекта то задача заключается в том, чтобы да
сказать, в режиме реального времени использовать результаты эконом ческой
деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов в интересах жизнеобеспечения
и развития данного локального коллектива, т.е. "здесь и сейчас"
переводить экономические достижения в русло социального развития коллектива.
Таким образом, несмотря на относительную; самостоятельность экономической компоненты,
главным элементом данного "суверенитета" является всё-таки социальная
сфера (прежде всего образование, здравоохранение и культура).Тем не менее,
социальные цели и ориентиры не должны ставить под угрозу чисто экономические
показатели жизнедеятельности муниципального образования.
Социокультурный
"суверенитет" в известной степени является противоположностью
социально-экономического. Если социально-экономический "суверенитет"
подчеркивает идентичность первичных функций жизнеобеспечения любых муниципальных
образований, то социокультурный "суверенитет" призван подчеркнуть
самобытность, уникальность всякого отдельно взятого местного сообщества. В
рамках социокультурного "суверенитета" речь идет, во-первых, о праве
каждого муниципального образования сохранять этнокультурные, профессиональные,
ремесленные традиции и по возможности создавать новые. Социокультурный
"суверенитет" реализуется посредством муниципальной политики в
области культуры, образования и спорта, при этом должно быть обеспечено решение
тройной задачи, а именно социокультурный "суверенитет"
1) Способствует более тесному сближению
местных жителей,
2) создает новые ниши для реализации
духовного и творческого потенциала личности и
3) побуждает местных жителей к более активной
интеллектуальной деятельности.
Дискуссионным остается вопрос о том, в
чью пользу должен решаться конфликт, иногда возникающий между
социально-экономическим и социокультурным "суверенитетами"
конкретного коллектива. С одной стороны, трудно оспаривать онтологическую первичность
социально-экономических потребностей человеческих коллективов. Пища, кров и
тепло в домах как фундаментальные потребности важнее всех остальных. Однако в
некоторых ситуациях (например, в условиях откровенного террора или геноцида)
социокультурные потребности могут приобрести абсолютное значение. Так, человек
не может отказаться от родного языка "в обмен на пищу, кров и тепло",
не отказавшись при этом от человеческого достоинства.
Проблема территориальной организации
местной власти не является проблемой муниципального права в собственном смысле.
Используя терминологию французского коммунального права можно утверждать, что локальные
коллективы (местные сообщества) представляют собой лишь разновидность иных территориальных
коллективов. Отсюда, проблема территориальной организации местной власти
включает в себя, по крайней мере, два взаимосвязанных блока:
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 |
