Учебное пособие: Теория муниципального управления

Указанные принципы должны быть положены в основу всякой реформы местного самоуправления. При этом их соблюдение должно осуществляться не альтернативно, а кумулятивно. Другими словами и территориальная и функциональная финансовая реформы местного самоуправления должны быть направлены на реализацию сразу трех, а не одной из указанных целей.

Рассмотрим коротко территориальный аспект местного самоуправления. В формально-юридическом смысле этот аспект отражает специфику административного деления местных коллективов. Первичная проблема административного деления всегда связана с необходимостью как-то упорядочить сосуществование разно великих или разнофункциональных сообществ. Если бы все ограничивалось лишь однократным разграничением территорий, на заданном уровне управления и на основе единого стандарта, тогда бы не возникало и муниципально-правовой проблемы административного деления. Все самоуправляющиеся единицы были бы единицами одного уровня управления и, следовательно, строго унифицированы. В какой-то степени опыт государственного строительства в пореволюционной Франции доказал невозможность такой унитарной, или сингулярной административной системы на местном уровне власти.

Как известно, французские департаменты как унифицированная система равновеликих территориальных единиц должны были доказать превосходство единого рационального метода в области политического управления. Исторически возникшие, но беспорядочные единицы в виде коммун и провинций были как бы "обречены" на функциональное вытеснение со стороны департаментов.

Департаменты возникли на основе Декрета от 26 февраля 1790 года. Всего было создано 83 департамента примерно одинакового размера. Хотя и с учетом местных реалий, департаменты возникли сначала на карте с таким расчетом, чтобы всадник, какое бы направление он ни избрал, за одни сутки из административного центра департамента мог доскакать до его границы. Как видим, масштабом для административного деления в пореволюционной Франции стала не какая-то "эталонная", т.е. исторически возникшая и жизнеспособная коммуна, а чисто функциональное и умозрительное территориальное образование. Тем не менее низовые и традиционные сообщества, возникшие в свое время на основе соответствующих церковных приходов (т.е. коммуны), доказали свою жизнестойкость, как бы вопреки логике административной реформы.

Таким образом, опыт Франции говорит о том, что (1) а6солютная рационализация в области административного деления невозможна (2) относительная т.е. ограниченная рационализация должна осуществляться на некотором промежуточном уровне управления (= департамент). Другими словами, "поле реформы" целесообразно разместить "выше" традиционных низовых коллективов. Отсюда в ходе административно-территориальной реформы возникает дуалистичная "система", а именно: на совокупность традиционных местных сообществ как бы "накладывается" относительно самодостаточная укрупненная и рациональная система самоуправляющихся единиц. Следовательно, главная цель территориальной реформы заключается в том, чтобы создать такое пространство промежуточного управления, в котором можно было бы примирить антагонистические технологии государственного и коммунального управления. При этом объектом реформ являются не коммуны, и не государство как таковое, а лишь стиль или способ их (компромиссного) взаимодействия.

2.1 Топические модели территориальных коллективов

Если теоретические модели - например, "сильный совет - слабый мэр" - обычно являются обобщением тех или иных идеологем, то топические модели – например муниципальное образование метрополисного типа" - призваны как-то упорядочить многообразие действительно существующих территориальных коллективов. Иначе говоря, теоретические модели создаются исключительно методом дедукции, "нисходящим" от общего к особенному. При этом во имя чистоты и ясности такие модели вообще должны игнорировать "досадные отклонения" сегментов действительности от умозрительных масштабов.

Напротив, топические модели в качестве исходной точки построения имеют какой-то конкретный частный случай. Посредством концептуального удвоения такой сегмент реальности приобретает своего "идеального двойника", способного при заданных условиях выполнять роль относительно устойчивого масштабами только в отношении отдельных "похожих" объектов действительности .Другими словами, при построении топических моделей используется т.н. индуктивный метод, т.е. метод восхождения от частного к особенному Например, реально существующий территориальный коллектив под названием "Москва" становится основой для формирования топического типа под названием "муниципальное образование метрополисного типа". В указанном типе уже утрачиваются все неповторимые и многообразные характеристики реальной Москвы, но остаётся то особенное, что позволяет применять данный тип в качестве масштаба к городам, во многом очень непохожим на Москву (например, к Владивостоку или Красноярску).

Между дедуктивным и индуктивным методами нет и не может быть непримиримого противоречия. Более того индуктивный метод произведен от дедуктивного и является, на самом деле, двухтактовым, т.е. нисходяще-восходящем. Сначала возникает отвлеченная идея, которая затем низводится на уровень реальных объектов. Сопротивление реальности заставляет исследователя опять подниматься на более высокий уровень, т.е. уточнять идею на уровне абстракции. Этот процесс может повторяться необходимое количество раз. Таким образом, даже если рассматривать индукцию в качестве относительно автономного способа познания, дедуктивный метод в любом случае является ведущим.

Значение топических методов заключается в том, что они способны придать чистой теории форму прикладного знания. Если чистая теория не должна интересоваться частным, то топический подход как бы игнорирует общее Кажущееся противоречие между дедукцией и индукцией "снимается" на уровне особенного. Господствующий нисходящий и вспомогательный восходящий методы встречаются для того, чтобы вскрыть специфику особенных характеристик конкретного явления. Ведь только на уровне особенного можно постичь каким образом определённый сегмент действительности одновременно сохраняет свое родовое имя (т.е. является элементом общего остается носителем собственной индивидуальности (т.е. остается лишь частным случаем). Как бы то ни было знание и использование топических масштабов должно способствовать решению нескольких задач:

(1) при помощи топических масштабов реально существующие муниципальные образования получают возможность для самоидентификации иили самодиагностики. Иначе говоря, при помощи нижеследующих моделей население каждого территориального коллектива может приблизиться к ответу на вопрос: "какими мы себя видим или готовы увидеть на данный момент?"

(2)топические модели представляют собой относительно надёжный масштаб для сопоставления в рамках различных моделей тех или иных муниципальных образований. Дело в том, что реально существующие местные сообщества могут "вписываться" в самые разнобразные модели. Следовательно, на уровне топики можно сопоставлять друг с другом очень непохожие территориальные коллективы;

(3) при помощи топических моделей муниципальные образования могут "узнать" друг друга в качестве функционально дополняющих сообществ. Следовательно появляется возможность проектировать и создавать целевые объединения например по типу "университетский центр" (Петрозаводстк) +"курортный город" (Сортавала). и т.п.. При этом характеристики таких идеально-типических объединений уже несводимы к характеристикам входящих в него муниципальных образований.

(4) топические модели позволяют муниципалитетам сознательно и планомерно стимулировать характеристики положительных моделей и дестимулировать характеристики контрпродуктивных моделей (например, в шахтерском городе с преобладанием убыточных шахт планомерно наращивать гуманитарный капитал посредством создания или развития системы высшего образования и параллельно создавать условия для абсорбции в новые структуры занятости увольняемых работников).

2.1.1 Коллектив метрополисного типа

Данная модель совместима с любым реально существующим территориальным коллективом который так или иначе является Диалоговым, бюджетным, банковским, государственно-административным, информационным, научно-образовательным центром. Данные характеристики должны быть представлены не альтернативно в отдельности, а кумулятивно (т.е. в совокупности). Поскольку в России все областные и республиканские центры так или иначе обладают указанными характеристиками (по крайней мере в отношении остальной территории соответствующего субъекта федерации), то в рамках модели исчезает принципиальная разница, например, между Воронежем, Махачкалой и Южносахалинском. Более того в рамках модели нет принципиальных различий между перечисленными городами, с одной стороны, и столицей Российской Федерации, с другой.

Особенность рассматриваемой модели заключается в том, что совместимые с ней территориальные коллективы обладают высоким унификаторским потенциалом. Образно говоря, каждое подобное сообщество является как бы "крепью", или "стяжкой" всей Федерации, а не только соответствующего субъекта. Это обстоятельство трудно переоценить. Унификаторский потенциал в рамках модели реализуется двояко: во-первых, он действует по горизонтали, т.е. при сопоставлении рассматриваемых коллективов друг с другом. Иначе говоря, и в Воронеже, и в Махачкале в отношении определенного круга проблем есть тенденция решать их не просто аналогичным образом, а совершенно единообразно. Во-вторых, унификаторский потенциал коллективов метрополисного типа реализуется по вертикали, т.е. внутри соответствующего субъекта федерации. Иначе говоря, авторитет областной или республиканской столицы как бы по инерции проявляет унификаторское воздействие в отношении всех прочих муниципальных образований внутри той же области или республики.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37