Учебное пособие: Теория муниципального управления
Как было показано выше, федеральное
муниципальное право по преимуществу остается муниципальным конституционным правом.
Но даже в этой своей частично является лишь внешним правом местных сообществ,
регулирующим их рамочный статус и самые общие полномочия.
Однако уже на нынешнем этапе становления
муниципального конституционного права можно увидеть некую систематическую тенденцию
к своеобразному "разделению труда" между центром и субъектами
федерации. Так, муниципальное конституционное право на уровне федерального
центра (федеральное муниципально право) регулирует по преимуществу, внешние аспекты
правоотношений муниципальных образований России. Напротив, муниципальное
конституционное право на уровне субъектов Российской Федерации (федеративное
муниципальное право) по необходимости представляет собой внутреннее право
местных сообществ. Оно регулирует вопросы внутренней организации, полномочий
органов МСУ, вопросы разграничения компетенции и т.п. Таким образом, в той
мере, в которой федеральное муниципальное право является рамочным регулятором
публично-правовых отношений местных сообществ, оно в наименьшей степени
представляет собой источник потенциальных коллизий с муниципально–правовыми
нормами отдельных субъектов федерации.
Другое дело, когда федеральный
законодатель пытается самостоятельно, т.е. в обход региональных законотворцев,
регламентировать конкретные или частные вопросы местного самоуправления. В этой
ситуации федеральная норма легко становится источником коллизии с
законодательством соответствующего субъекта федерации. Ясно, что слишком частое
непосредственное вмешательство Федерального Собрания или Президента в урегулирование
частных вопросов власти на местах противоречит принципам федерализма. Прежде
всего, это не согласуется с федеративным принципом разделения власти по
вертикали. Согласно этому принципу конкретные вопросы организации местной
власти должны находиться в ведении соответствующих субъектов федерации.
Рассмотрим теперь второй аспект
проблемы, а именно проблему согласования муниципально–правовых норм по горизонтали,
т.е. между отдельными субъектами федерации. При несоответствии норм
муниципального права, например, Ингушетии и Ставропольского края возникает
вопрос о том, каким образом следует решать возникающие на этой основе
практические коллизии. Ясно, что здесь необходим некий третий независимый
масштаб, и таким масштабом может быть только соответствующая (как правило,
рамочная) норма федерального муниципального права. Именно, в области горизонтальных
коллизий юридических норм субъектов федерации, становится необходимым
обеспечить безусловный приоритет рамочных норм федерального муниципального
права.
Данное обстоятельство отчасти
предопределяет решение и первого аспекта проблемы, а именно проблемы
согласования муниципально–правовых норм по вертикали. Здесь также рамочная федеральная
норма имеет приоритет по отношению к норме единичного субъекта федерации. Однако
не столь автоматически решается данный вопрос в случае несоответствия
федеральной и региональной нормы, регулирующих один и тот же конкретный вопрос
жизнедеятельности конкретного муниципалитета или определенной группы
муниципальных образований. В этом случае интервенция федерального законодателя
может означать нарушение принципа вертикального разделения властей.
Таким образом, федеральная власть должна
учитывать, по крайней мере, четыре аспекта специфики муниципального права:
1) с точки зрения федерального центра
муниципальное право должно консолидировать единство национальной правовой
системы, прежде всего посредством обеспечения единых рамочных стандартов местного
самоуправления;
2) с точки зрения субъектов федерации
федеральная власть должна обеспечить определенные прерогативы (исключительные
полномочия) указанных субъектов в области внутренней организации местного
самоуправления с учетом местных условий;
3) с точки зрения отдельных
муниципальных образования федеральная власть должна обеспечить последовательное
проведение в жизнь принципа субсидиарности. С отрицательной стороны данный
принцип означает невмешательство вышестоящего сообщества в жизнедеятельность
сообщества нижестоящего уровня до тех пор, пока последнее способно решать свои
проблемы самостоятельно. Для муниципальных образований это означает гарантию
местного самоуправления не только в отношении федерального центра, но и в
отношении соответствующего субъекта федерации. Последний также не вправе
вмешиваться в дела местных сообществ до тех пор, пока они удовлетворительно
выполняют свои функции.
4) Наконец, с точки зрения отдельного
российского гражданина федеральная власть должна обеспечить его личные права на
территории любого муниципального образования в Российской Федерации. Прежде
всего, речь идет о том, что федеральная власть должна быть достаточным гарантом
против т.н. власти местных самодуров.
1.4 "Суверенитеты" местных
сообществ
Понятие "суверенитет"
применительно к муниципальным образованиям тесно связано с проблематикой
"основных прав" местных сообществ. Как отмечает А.И. Черкасов,
"в работах отдельных исследователей из стран континентального права
делается акцент на самоуправленческих началах в местном управлении как
проявлении определенных "естественных" прав, присущих местным
сообществам... муниципалитеты (рамках такого подхода С.К.) являются, в первую
очередь, "естественными" корпоративными единицами, и их автономность
вытекает не столько из государственной власти и желания вышестоящих государственных
органов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитета
народа..." (23.С.20).
В самом деле, проблематика т.н. основных
прав местных сообществ начинается с того, что дискуссионным является сам термин
("основные права") применительно к муниципальным образованиям. Дело в
том, что в своем первоначальном значении основные, или естественные права
означают элементарные личные права. Иначе говоря, это - права, прежде всего,
физических лиц. Сюда, относятся наиболее фундаментальные права человека (право
на жизнь, право на свободу, право на человеческое достоинство и т.п.). Многие
их этих прав считаются до-, ил и надгосударственными. Другими
словами, указанные права могут действовать независимо от того, признаются ли
они соответствующим государством или нет. Отсюда, в контексте нашей темы,
возникают сразу два вопроса:
1) Являются ли "основные
права" (и производные от них "суверенитеты") местных сообществ
первичными, самостоятельными или же- они производны от фундаментальных личных
прав физических лиц?
2) Имеются ли в каталоге
"муниципальных суверенитетов" такие права, которые имеют над
государственных статус т.е. действуют независимо от того, признает ли их
конституция соответствующего государства или нет?
Безупречные ответы на эти вопросы вряд
ли возможны. Так, в отношении первого вопроса можно предположить, что среди
т.н. основных прав муниципалитетов существуют такие, которые как бы усиливают
основные права индивидов и поэтому являются производными или вспомогательными
по отношению к фундаментальным личным правам. Так, социально-экономический
"суверенитет" сообщества не представляет собой ценности, независимой
от социально-экономических условий жизни каждого конкретного жителя
муниципалитета. С другой стороны, имеются и такие "суверенитеты"
местных сообществ, которые отличаются некоторой автономией по отношению к
фундаментальным личным правам (например т.н. социокультурный "суверенитет").
Относительно второго вопроса
господствующая точка зрения склоняется к тому, чтобы отрицать до-, или надгосударственный
статус "основных прав" местных сообществ. Отсюда следует, что всякий
муниципалитет обладает лишь такими "суверенитетами", которые
закреплены в соответствующем конституционном праве. Как бы то ни было, следует
строго отличать термин "суверенитет" как государственно-правовой
термин от "суверенитета" как муниципально – правового понятия.
Первичным муниципальным
"суверенитетом" объективно является т.н. территориальный суверенитет.
Не случайно во французской юридической терминологии муниципальные образования принято
рассматривать как подвид т.н. территориального коллектива(colleсtivite
territoriale) (28.С.38). Тем не
менее, коммуна (как и любое иное "муниципальное образование")
является весьма специфическим вариантом территориального коллектива.
Дело в том, что в отношении коммуны
территориальный "суверенитет" вовсе не означает неотчуждаемость или
неприкосновенность территории. Он означает совершенно тривиальную истину, что
местное самоуправление может осуществляться лишь в определенном пространстве,
т.е. в границах определенной территории. Однако отсюда не следует, что эти
границы в принципе неприкосновенны или "вечны".
В Основных законах демократических
государств, в том числе и в Конституции Российской Федерации 1993 года
территориальный "суверенитет'' как самостоятельный институт не выделяется.
Обычно устанавливается лишь генеральная гарантия местного самоуправления.
Однако при этом гарантируется именно местное самоуправление, а не муниципальные
"суверенитеты”. Отсюда, и территориальный "суверенитет", - если под
ним понимать прерогативу местного сообщества навсегда оставаться в своих
границах, - не обеспечен конституционной гарантией. Единственно, что обычно
может обеспечить Основной закон в таком случае, недвусмысленно сформулировано,
например, в п.2 ст.131 Конституции Российской Федерации 1993 года:
"Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление допускается с учетом мнения населения соответствующих
территорий".
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 |
