Книга: Конституция 1924 года

Таким образом, идея состояла в том, что первая палата должна блюсти общегосударственные интересы, вторая - учитывать все многообразие национального состава страны. Докладчик указывал, что в новом органе следует представить именно не просто 4 члена Союза, но и более мелкие национально-государственные образования. Он говорил даже вообще о всех народах. Последнее, конечно, не совсем получилось, поскольку организовать представительство от мелких и мельчайших народов, которых много в нашей стране, практически было затруднительно. Пришлось довольствоваться тем, что каждый народ живет в какой-то республике или автономной области и эти образования, их органы выражают интересы всех народов и национальностей.

При обсуждении доклада Сталина на пленарном заседании съезда сюжет о второй палате ЦИК не вызвал заметного интереса. Из многочисленных выступающих его коснулись только двое: представитель Туркестана Рыскулов и делегат от украинской Компартии Х. Раковский. Первый обратил внимание на необходимость предоставления достаточных прав предполагаемой палате национальностей, второй вообще лишь вскользь одобрил идею Сталина*(220).

Более активно проблема обсуждалась в секции съезда. Подводя итог ее работе, докладчик отметил, что там спор шел по вопросу о конструировании второй палаты ЦИК. Меньшинство выступающих считало правильным создать Совет Национальностей только из делегатов от четырех союзных республик. В соответствии с мнением большинства секция решила, что палата должна быть образована не только союзными, но и автономными республиками, причем представительство от тех и других следует сделать одинаковым. Кроме того, в Совет войдут и делегаты от автономных областей*(221). По не очень понятным причинам Б. Мдивани возражал вообще против идеи второй палаты. Он полагал, что интересы республик и народов могут быть вполне защищены и в рамках единого ЦИК*(222).

В резолюцию съезда по национальному вопросу среди множества других пунктов были включены два, посвященные специально особому органу, отражающему интересы национальных районов. Предлагалось включить сюда кроме представителей республик и автономных областей на началах равенства также делегатов от нетитульных народов, входящих в эти республики*(223). То есть будущий орган станет по-настоящему Советом национальностей, а не просто государственных образований. Представители нетитульных народов должны были идти, очевидно, в счет титульных.

Проблема второй палаты ЦИК оживленно обсуждалась в специальной комиссии ЦК РКП(б), созданной после съезда и для реализации его решений, причем этот вопрос был поставлен первым. Комиссия определила конкретно состав второй палаты ЦИК. Предполагалось установить, что от всех республик в нее должно входить по 5 представителей, а от автономных областей - по одному. То есть Комиссия ушла в этом вопросе от решения съезда, предполагавшего полное равенство национально-государственных образований, что, впрочем, было вполне правомерно: нельзя же приравнивать союзную республику к автономной области. Здесь вторая палата получила уже свое название - Совет Национальностей, и статус равной первой палате*(224). По словам Д.З. Мануильского, эти вопросы были достаточно проработаны, почему на Расширенной комиссии ЦИК большой необходимости в дальнейших дебатах не было*(225). Правда, Б. Мдивани пытался против чего-то возражать, но суть его претензий из протокола не видна*(226).

Серьезное внимание проблеме второй палаты было уделено на известном IV совещании ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей. На нем И.В. Сталин огласил подготовленный им проект платформы по национальному вопросу, предварительно одобренный Политбюро ЦК РКП(б). В нем говорилось о составе будущего органа, причем норма представительства предлагалась несколько неопределенно. В отличие от решения комиссии ЦК Сталин полагал, что республики должны быть представлены четырьмя "или больше" делегатами от национальных областей, он предлагал сохранить первоначальную норму - 1 делегат от каждой. При этом члены первой палаты не должны совмещать свою должность с членством во второй. Правда, формулировка по этому вопросу мягкая - "желательно". Состав палаты формируется на местах, но должен утверждаться Всесоюзным съездом Советов. Сталин дает и название палатам: Союзный Совет и Совет Национальностей.

Докладчик предложил четко определить права палат. Предполагалось их полное равенство, отражаемое и в деталях. Каждая из палат должна иметь право законодательной инициативы, ни один закон не может быть принят без согласия обеих палат, голосующих раздельно. При конфликтах должны создаваться согласительные комиссии. При недостижении согласия дело решается на совместном заседании палат. Если же и оно не даст результата, то вопрос должен передаваться на рассмотрение съезда Советов, причем возможен созыв экстренного съезда.

Все эти и некоторые другие идеи нашли свое отражение в Конституции, преимущественно в главах 3 и 4. Последняя посвящена специально Центральному Исполнительному Комитету Союза.

Современный отечественный автор, правда, не юрист, утверждает, что внесение в Конституцию идеи о второй палате ЦИК означало "пересмотр условий "Договора об образовании СССР"*(227). А.Н. Медушевский, наверно, забывает, что I Всесоюзный съезд Советов как раз поручил ЦИК, совместно с органами союзных республик, доработать союзный договор. Впрочем, при всех условиях очевидно, что такой "пересмотр" был угоден и выгоден союзным республикам, о правах которых печется критик, вслед за Авторхановым полагающий, что Союзу ССР следовало бы быть не федерацией, а конфедерацией.

Третьим важнейшим органом власти и управления, предусмотренным Конституцией Союза, выступал Президиум ЦИК Союза. Он имеет разнообразные функции, не только нормотворческие, но и технические. Конституция упоминает, прежде всего, о том, что Президиум ЦИК созывает сессии Центрального Исполнительного Комитета. Закон указывает о различных основаниях для этого. Прежде всего, речь идет об очередных сессиях ЦИК, которые должны проходить три раза в год. Во-вторых, возможны и чрезвычайные сессии, для чего нужны, однако, определенные в законе основания. Прежде всего, таким основанием может быть собственная инициатива Президиума, оформленная специальным постановлением. Инициаторами созыва сессии ЦИК могут быть и Президиумы его палат, а также требование ЦИК хотя бы одной из союзных республик (ст. 21).

В период между сессиями ЦИК его Президиум является высшим органом власти Союза. Он образуется своеобразным путем: в состав Президиума ЦИК автоматически входят полностью президиумы палат. Общее число членов Президиума первоначально составляло 21 человек. Оно складывалось из трех семерок. В соответствии со ст. 25 Президиумы палат включали в себя по семь делегатов каждый. Третья семерка избиралась на совместном заседании палат. В законе об этом говорится не прямо, но вывод можно сделать из анализа ст. 25 и 26.

С увеличением количества союзных республик менялось и количество членов Президиума ЦИК, для чего вносились в Конституцию специальные поправки. Так, III съезд Советов Союза в 1925 году, после национально-государственного размежевания Средней Азии и образования Узбекской и Туркменской ССР, изменил уже упомянутые статьи, установив, что теперь Президиумы палат будут состоять из 9 членов каждый. Общее число членов Президиума ЦИК соответственно доводилось до 27*(228).

Превращение автономной Таджикской ССР в союзную республику не повлекло за собой расширения Совета Национальностей, поскольку представители Таджикистана уже входили в состав Совета, и количество их не должно было меняться, благо союзные и автономные республики были представлены одинаковым количеством членов. Не отразилось это изменение и на составе Президиума ЦИК.

Президиум ЦИК Союза, подобно самому Центральному Исполнительному Комитету, являлся высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти Союза (ст. 29). То есть, как и сам Центральный Исполнительный Комитет, этот орган строился на ленинском принципе "соединения властей", единства Советской власти. Кроме того, он выполнял функции конституционного надзора, поскольку ст. 30 возлагала на него наблюдение "за проведением в жизнь Конституции Союза". На Президиум ЦИК возлагалось и наблюдение за исполнением всех постановлений съезда Советов и ЦИК.

Президиум ЦИК имел право приостанавливать и отменять постановления СНК, чего на практике почти не было*(229). Кроме того, он мог приостанавливать и отменять постановления отдельных наркоматов Союза, а также Центральных исполнительных комитетов и Совнаркомов союзных республик.

По Конституции Президиум ЦИК имел право приостанавливать даже постановления съездов Советов союзных республик (ст. 32). Правда, в этом случае требовалось последующее внесение соответствующих актов на рассмотрение и утверждение ЦИК Союза.

Президиум ЦИК имел право издавать декреты, постановления и распоряжения, рассматривать и утверждать проекты декретов и постановлений, вносимых СНК, отдельными ведомствами Союза, республиканскими ЦИК, их президиумами и другими органами власти.

Президиум ЦИК информировал палаты ЦИК СССР о наиболее важных постановлениях, изданных от имени ЦИК в период между сессиями. Часть из них требовала одобрения ЦИК, но основная масса просто доводилась до сведения.

Президиум ЦИК в своей работе опирался на широкий круг весьма разнородных учреждений и организаций. В его непосредственном подчинении находились, например, комиссии содействия госкредиту и сберегательному делу, помощи беспризорным, комиссии по земельному устройству трудящихся евреев, нового латинизированного алфавита, общества Красного Креста и др., общим числом свыше ста.

Как это было в свое время с Президиумом Всероссийского ЦИК, Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза постепенно стал расширять поле своей деятельности. Он стал решать вопросы, входящие в компетенцию самого ЦИК и порой даже съезда Советов Союза. Это вытекало из того факта, что со временем съезды Советов стали собираться все реже, а затем и сессии ЦИК последовали примеру высшего органа власти. В свою очередь, такое обстоятельство вызывалось громоздкостью системы органов власти Союза, сложностью созыва съездов и сессий ЦИК. Ведь даже ЦИК насчитывал сотни своих членов. Президиум же ЦИК был органом компактным и оперативным, он мог решать все дела быстро и по существу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50