Дипломная работа: Межбюджетные отношения: их развитие и совершенствование
Международный опыт
различает несколько вариантов бюджетного федерализма с точки зрения
распределения доходов.
Вариант I — американский
— закрепление определенных доходных источников за видами бюджетов: один налог —
один бюджет. Так, в США за федеральным бюджетом закреплены подоходный налог с
физических лиц, налог на доходы корпораций (налог на прибыль); за бюджетами
штатов — как правило, налоги с продаж и на имущество.
Вариант II — германский —
разделение (расщепление) поступлений от всех или большинства основных налогов
между видами бюджетов в определенном процентном соотношении, например 50:50.
С самого начала было
ясно, что в условиях слабости государства американский вариант нам не подходит.
Иначе при полном сборе в региональные бюджеты федеральный бюджет мог бы не
получить ничего. И так все годы налоги в региональные бюджеты по разным
причинам собирались лучше: брали натурой, что для федерации невозможно; местные
власти нелегально вводили разделение налогов уже на стадии их сбора и первым
делом доходы зачисляли себе. Более подходящий вариант — германский или
смешанный, с учетом российских традиций. Суммы помощи (трансферты), выделяемые
регионам, определялись с учетом бюджетной обеспеченности (доходы регионального
бюджета на душу населения) региона по отчету 1991 г. Другие налоги
закреплялись: подоходный налог и налог на имущество за региональными бюджетами
(по традиции), доходы от внешней торговли, акцизы — за федеральным бюджетом.
Это был первый опыт
построения правил, в которые многосложная российская жизнь не вписывалась.
Главная проблема — огромные различия между регионами, необходимость
крупномасштабного перераспределения средств через федеральный бюджет, чтобы
хоть как-то выровнять ситуацию, поддержать цивилизованные социальные стандарты
во всех частях страны и тем самым создать предпосылки для укрепления ее
целостности.
Можно сказать, что опыт
не удался, поскольку осталась необходимость в индивидуальных решениях, причем в
1995 г. их объем даже возрос, сводя на нет ряд принципов бюджетного
федерализма. Особенно много возражений вызывала отчетная база — с 1991 г.
многое и сильно изменилось, процветающие регионы становились кризисными, а
средства, если следовать правилам, надо было выделять по устаревшим
показателям.
Кроме того, вследствие
упадка экономики сокращалась общая налоговая база, и это не могло не обострять
споры между центром и регионами. Некоторые регионы, например ряд
северокавказских республик, прежде имевшие бюджет, сбалансированный
собственными доходами, в том числе за счет оборонных предприятий (Дагестан),
цветной металлургии (Кабардино-Балкария, Тырныаузский комбинат), туризма,
теперь до 80% расходов стали покрывать за счет федеральных трансфертов.[18]
Тем не менее, несмотря на
заинтересованность и Минфина, и многих субъектов Российской Федерации в
сохранении индивидуальных решений и соответственно на острую критику введенных
правил межбюджетных отношений, дело, пусть медленно, двигалось вперед. Жизнь
заставляла: в обстановке безответственности, сопровождающей индивидуальную
практику распределения трансфертов, стало ясно, что скоро все регионы станут
дотационными и неоткуда будет брать средства для помощи им. В 1995г. из 89
субъектов федерации дотационными были 70. Это еще один характерный пример
российской практики реформирования: делать что-то только тогда, когда проблема
перезрела, когда откладывать больше нельзя.
При так называемом
правительстве молодых реформаторов в 1997 г. Комиссия по экономической реформе
дважды обсуждала проблему межбюджетных отношений.[19]
В центре дискуссии было три вопроса:
·
принцип
распределения трансфертов;
·
целевой подход к
формированию трансфертов;
·
обусловленность
получения трансфертов регионами определенными требованиями.
Пока можно сказать, что
конкретные подходы к обеспечению обусловленности трансфертов еще не
разработаны. Возможно, что они должны строиться дифференцированно для отдельных
регионов или групп регионов.
В июле 1998 г. был принят
Бюджетный кодекс, а в августе правительство Кириенко одобрило Концепцию
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999—2001 годы.
Этими документами были разграничены расходные и доходные полномочия
федерального и региональных бюджетов, определен состав федеральных,
региональных и местных налогов. Федеральными считаются налоги, принимаемые
федеральным законодательством. В то же время доля от федеральных налогов (НДС, налог
на прибыль, подоходный налог с физических лиц и др.) может поступать в другие
виды бюджетов.
Концепция декларировала
переход к нормативному методу распределения трансфертов и определяла задания по
разработке нормативов. С 2000 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов
федерации должны были полностью оцениваться нормативным методом. Однако в
концепции был компромисс между разными подходами, а ее идеология предполагала
выполнение еще многих работ, прежде чем правила бюджетного федерализма обретут необходимые
законченность и прозрачность.
Со сменой политического
руководства в 2000 г. вопросы бюджетного федерализма стали решаться во многом
иначе, прежде всего потому, что безусловная легитимность нового президента и
его решимость ввести в приемлемые рамки своеволие губернаторов резко усилили
позиции федерального центра и позволили сломить сопротивление введению
достаточно жестких и единых правил. В итоге концепция реформирования
межбюджетных отношений 1998 г., основанная на нормативном подходе, в 1999—2000
гг. была реализована с определенными модификациями.
В мае 2001 г.
Правительство одобрило Программу развития межбюджетных отношений до 2005 года.
Ключевой проблемой действующей системы являются несоответствия между
распределением бюджетных ресурсов, полномочиями и ответственностью. При этом
следует иметь в виду особенность российского федерализма, носящего
конституционно-договорной характер. Существует практика заключения договоров о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти
и субъектами Федерации.
Научившись делить
финансовые ресурсы, но, не распределив полномочия, нельзя добиться
сбалансированности территориальных бюджетов и эффективного управления
региональными финансами. Иными словами, если раньше речь шла о межбюджетных
отношениях (о финансовых потоках между бюджетами), то в новой Программе - о
содержании бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношениях властей разных уровней
по вопросам разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности.
Стратегия Программы основана на очевидном тезисе: реальная ответственность
неотделима от реальных прав.
Это предполагает
существенное расширение законодательно установленных налоговых и бюджетных
полномочий, региональных и местных органов власти с одновременным повышением их
ответственности за использование полномочий за полученные результаты.
Позитивные шаги в
совершенствовании межбюджетных отношений были намечены в концепции
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг.
Концепция предусматривала переход к новому способу распределения трансфертов
Фонда финансовой поддержки регионам. Этот основной канал распределения
финансовой помощи стал намного более прозрачным и объективным. Так источником
фонда финансовой поддержки муниципальных образований в Саратовской области
(454,6 млн. руб.) в 2000 г. являлись отчисления от общего объема доходов
областного бюджета в размере 13%. Однако нововведения положительных результатов
не дали.
Несмотря на то, что
выпадающие доходы субъектов Федерации в связи с централизацией НДС в
федеральном бюджете возмещаются в целом по регионам путем перераспределения
через созданный в федеральном бюджете Фонд компенсаций, не всем из них они
восполняются в полной мере. В частности это касается консолидированного бюджета
Саратовской области, в доходах которого эти средства в 2001 г. составили 7,6%,
в то время как поступления по НДС за 1999-2000 гг. давали порядка 11%. Сократилась
и доля трансфертов, перечисляемых этому региону из федерального бюджета, с 12%
в 1999 г. до 8,8% в 2001 г.[20]
Таким образом, изменения
в межбюджетных отношениях лишь усугубили проблему увеличения количества
дотационных территорий, а также возрастающей дифференциации регионов по
налоговому потенциалу и среднедушевой бюджетной обеспеченности.
По итогам первого
полугодия 2001 г. около 50% доходов консолидированного бюджета Саратовской
области сформированы за счет отчислений по федеральным регулирующим налогам,
еще 15% - за счет средств финансовой помощи из федерального бюджета. Доходы
муниципальных образований области на 56% состоят из регулирующих налогов, в том
числе федеральных – 47,3% и региональных – 8,4%.[21]
Существующая структура собственных налоговых доходов консолидированного бюджета
Саратовской области не в состоянии обеспечить бюджетные потребности области.
При уровне собственных доходов в 30-45% дальнейшая централизация налогов на
федеральном уровне может окончательно подорвать финансовую базу региональных и
местных бюджетов.
Имеет место вопрос о
повышение уровня централизации бюджетной системы на основании необходимости
выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и взятия на федеральный бюджет
так называемых федеральных мандатов (т.е. расходных решений федеральных
органов), исполнение которых в значительной степени возлагалось на региональные
и местные бюджеты. Так, бюджет 2000 г. был утвержден с соотношением
федерального и регионального бюджетов 70:30, тогда как ранее оно было 50:50, а
фактическое исполнение всегда шло в пользу регионов. На протесты губернаторов
Минфин отвечал, что реально, с учетом трансфертов, отношение получится 53:47.
Более всего пострадали при этом органы местного самоуправления. Изменение
пропорций в консолидированном бюджете отражало изменение баланса политических
сил.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34 |
