Дипломная работа: Межбюджетные отношения: их развитие и совершенствование

Либеральные реформы (1992 - 1998гг.)

С начала 1992 г. бюджетная политика уже в рамках России резко изменилась. Была поставлена задача: сбить инфляцию после либерализации цен и для этого сбалансировать бюджет любой ценой. В переходный период в экономике России главными задачами бюджетной политики являются: достижение и поддержание устойчивого денежного обращения; укрепление доходной базы бюджета за счет совершенствования налоговой системы; обеспечение приемлемой величины государственного долга; сокращение неэффективных расходов бюджета на государственные дотации отдельным отраслям реального сектора экономики; стимулирование инвестиций в приоритетные отрасли народного хозяйства; полноценное финансирование социальной сферы.

К особенностям бюджетной политики в России в переходный период относится постоянное завышение ожидаемого объема доходов и расходов по сравнению с фактическим их исполнением. Так, в 1993-1998 гг. ожидавшиеся доходы бюджета были в среднем на четверть, а планировавшиеся расходы — на треть выше, чем их фактическое исполнение. Практиковавшееся в 1992-1997 гг. принятие нереальных законов о бюджете серьезно дестабилизировало исполнение бюджетов. [13]

Ключевой проблемой экономики России после подавления инфляции оказался бюджетный дефицит, который был устойчивым и воспроизводился из года в год. Механизмом воспроизводства дефицита было постоянное сокращение налоговых поступлений. Как показала практика 1996-1998 гг., периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги могли дать лишь краткосрочные результаты.

В связи с уменьшением доходной части бюджета государство было вынуждено прибегать к секвестру расходов. Секвестр заключается в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Но это сокращение происходило слишком медленно и недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное равновесие.

Обязательства российского государства - детские пособия, выплаты офицерам при увольнении в запас или в отставку, льготы ветеранам, долги бюджетных структур по оплате топлива, энергии и др., были унаследованы от советского периода и расширенные в 90-х годах Государственной Думой без учета реальных возможностей экономики. В рамках федерального бюджета они составили в 1998 г. около 25% ВВП, а по консолидированному бюджету - 45-50%. Такой объем государственных обязательств был явно непосилен для российской экономики в условиях спада и депрессии 90-х годов. Поэтому сокращение расходов и обязательств государства было задачей № 1.

Расходная часть государственного бюджета существенно изменилась по сравнению с советским периодом: резко сократились расходы на финансирование инвестиций, обороны, науки; сохранились на высоком уровне расходы на государственное управление; увеличились расходы на обслуживание государственного долга.

Также была подготовлена и осуществлена налоговая реформа. Главное новшество — введение НДС взамен налога с продаж. А в результате экономических реформ 1992 г. НДС, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог и налог на имущество обеспечивали 80% доходов консолидированного бюджета.[14] Так в январе 1992 г. дефицита не было ни в консолидированном бюджете, ни в федеральном. Расходы финансировались в меру поступления доходов, также резко упавших в реальном исчислении. Три месяца бюджетополучатели терпели, не веря в то, что денег на привычные расходы так и не дадут. Потом отчасти пришлось дать недоданное, при этом увеличивался и сбор налогов, и дефицит. К июню расходы в основном достигли уровня, на котором они стабилизировались. Он был намного ниже прежнего. Если в 1989 г. государственные расходы (по государственному бюджету СССР) составили 52,5% ВВП, то в марте 1992 г. — 18,8%; на оборону — соответственно 17,3; 3,1% ВВП; на народное хозяйство — 27,8; 5,8%.[15]

В сущности, сокращение бюджетных расходов в начале 1992 г. было наряду с либерализацией цен главным фактором того, что можно назвать российским вариантом шоковой терапии. Результатом или побочным следствием стало рождение кризиса неплатежей.

Бюджетная политика рассматриваемого периода характеризовалась чередованием сжатий и ослаблений вплоть до «черного вторника» 11 октября 1994 г. Обвал рубля 11 октября 1994 г., названный "черным вторником", был во многом обусловлен ослаблением финансовой политики после парламентских выборов и ухода Е. Гайдара и Б. Федорова.

Следует отметить высокую дотационность местных бюджетов. Лишь 5 субъектов Федерации не имели в 1994 г. дотационных местных бюджетов. Высокий уровень дотационности бюджетов в Курской области (из 31 - все), в Пермской области (из 41 - 39), а также в Саратовской области (из 43 - 39).[16]

Крутой поворот в бюджетной политике требовал сведения бюджетного дефицита к минимуму, делающему его покрытие за счет займов не слишком обременительным в перспективе. Для этого — сокращения государственных расходов, в том числе из федерального бюджета не более 15—16% ВВП, а также резкого увеличения сбора налогов. А пока повышается собираемость налогов, необходимо на определенный период заполнить разрыв между расходами и доходами, например за счет доходов от приватизации.

Собираемость налогов повысилась в конце 1994 г. Никаких усилий для улучшения сбора налогов принято не было. Итог: в 1995 г. доходы федерального бюджета составили 13,7% ВВП, в 1996 г. — 12,5%, в 1997 г. - 12,5%, в 1998 г. - 10,1% ВВП.[17] Продолжались спады производства демонетизация, которые также ухудшали условия сбора налогов. И все же в 1995—1997 гг. удалось добиться радикального сокращения инфляции. Это было достигнуто в основном за счет жесткой кредитно-денежной политики, ограничения роста денежной массы, а также рискованного привлечения на рынок ГКО иностранных инвесторов.

1.2 Содержание бюджетного федерализма

Впервые проблемы межбюджетных отношений начали исследовать американские ученые, которые и ввели термин «бюджетный федерализм». Под бюджетным федерализмом понимается автономное функционирование бюджетов отдельных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанное на следующих принципах:

1.  самостоятельность бюджетов разных уровней;

2.  право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; праве предоставления налоговых льгот только за счет собственных доходов и т.д.;

3.  законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

4.  соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям;

5.  нормативно-расчетные методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой помощи;

6.  наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Бюджетный федерализм — понятие, отражающее организацию финансовой системы в странах с федеративным устройством, в рамках которой определены принципы и методы распределения доходов и расходов между уровнями власти. В США такими уровнями выступали федеральный центр и штаты; в Германии — федеральный центр и земли. СССР, несмотря на то, что по Конституции он был союзным государством, реально являлся государством унитарным. Унитарной же была и финансовая система. В плановом хозяйстве иначе и быть не могло: эта система признает только структуру с единым центром, который может делегировать полномочия, но может в любой момент их забрать. Не допускаются никакие правила (законы) распределения полномочий, более высокие, чем власть центра.

В рыночной экономике возможны иные варианты. Бюджетный федерализм обладает тем преимуществом, что, опираясь на правила распределения доходных и расходных полномочий, повышает ответственность всех уровней власти, прекращает иждивенчество. Поэтому уже в 1994 г. была предпринята первая попытка реализации в России принципов бюджетного федерализма. Инициатором и руководителем первого проекта был С.В. Алексашенко, тогда заместитель министра финансов.

Этому предшествовала волна сепаратизма, прошедшая по Российской Федерации после распада СССР, угрожавшая целостности страны. В ходу были идеи одноканальной налоговой системы, позаимствованные из арсенала Б.Н. Ельцина эпохи его борьбы с М.С. Горбачевым. Она предполагает поступление всех налогов субъектам федерации с последующим взносом в федеральный бюджет на федеральные программы. Это означало бы распад государства, переход от федерации к конфедерации.

Республики в составе Российской Федерации, прежде всего Татарстан, Башкирия, Якутия добивались большей самостоятельности и подписали с Федерацией договоры о разграничении полномочий, позволявшие им перечислять в федеральный бюджет меньше, чем другие, или вовсе ничего не перечислять. Такое положение отчасти сохранялось до 2000 г.

Однако подобное поведение могли себе позволить только богатые регионы, отдававшие в федеральный бюджет больше, чем получали. Большинство же бедных нуждались в помощи центра и объективно поддерживали федерацию. Кроме того, самыми богатыми были Москва, Петербург, Нижний Новгород, Самара, которые никак не могли бы избавиться от российской идентичности. Это и есть Россия, которая не может желать распада самой себе. Федерация устояла.

Первые два года с начала реформ и самостоятельной жизни Российской Федерации отношения центра с регионами — субъектами федерации и соответственно субъектов федерации с уровнем местного самоуправления строились по советской традиции, т.е. в индивидуальном порядке. А стало быть, характеризовались произволом и благоприятными условиями для коррупции. Это было источником напряжения в отношениях с регионами и постоянно подогревало сепаратистские настроения. Поэтому переход к бюджетному федерализму, основанному на четких правилах и процедурах, был объективно обусловлен. Вопрос в том, как его построить.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34