Дипломная работа: Использование менеджмента в государственном управлении
¨ предусмотренная действующим
законодательством возможность административного правотворчества (сочетание
правоприменения с правоустановлением);
¨ включение в механизм (систему)
государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов,
но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации
государственных предприятий).
В таком понимании органы
государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата
государственной власти или государственной администрации, являющейся основным
звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов
органов государственной власти, то есть Советов различных уровней. В своих
основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или
опосредствованно к системе Советов народных депутатов.
Исполнительно-распорядительную
деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те,
которые конституционно обозначались как органы государственного управления
(специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли
государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме
исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический
вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое
(самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций).
Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой)
деятельностью.
Изложенное позволяет
обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства.
Первое - государственное
управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная
часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо
особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции
и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу
органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано
исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и
распорядительных органов государственной власти». Все иные органы
государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели
никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не
соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли
Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все
необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда»
представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти,
поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах
полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство
связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального
управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с
упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о
государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи
с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с
исполнительством?
Суть данной проблемы
заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и
общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата
государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой
государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия
состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в
их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них
юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам
законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение
принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном
объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в
упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо
законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в
специализированном управленческом звене государственного аппарата,
осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте.
Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу
непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть
управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не
имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия
соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный
орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).
Таковы наиболее емкие
черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального
управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для
Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода
развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих
основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в
механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где
государственная власть базируется на иных социально-политических и
экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных
отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного
права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко
выраженный публично‑правовой характер, то есть государственное
содержание, государственное управление осуществляет функции текущего
управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.
С государственным
управлением довольно тесно пересекаются понятия «государственная служба» и
государственный служащий».
Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного
правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие,
осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного
самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы;
прекращение государственно-служебного отношения. Этому институту права
соответствуют конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие
все основные элементы этого института. Федеральный Закон об Основах
государственной службы в Российской Федерации[2], устанавливает следующие общие подинституты:
государственная должность; классификация государственных
должностей; понятие государственного служащего и основы его правового
положения; прохождение государственной службы. Включаемые в институт
государственной службы пединституты могут быть поняты только тогда, когда четко
определено их положение в структуре института государственной службы.
Таким образом, функционирование государственной
службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов
правового регулирования:
1) установлении определенного порядка действий -
предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом,
предусмотренного различными правовыми нормами (в большей мере административно-
правовыми);
2) запрещении определенных действий. Если
государственные служащие не
соблюдают это положение, то законодатель
устанавливает возможность применения к
ним мер государственного принуждения:
дисциплинарного, административного, уголовного;
3) предоставлении субъекту
государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности
выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые
предусматриваются различными правовыми нормами;
4) предоставлении возможности действовать (или не
действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать
предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею
условиях.
Правовое регулирование централизованно строится на
началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение",
соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед
вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений
вышестоящих органов и должностных лиц.
В административно-правовой научной и учебной
литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается
традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права.
Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и
других государственных функций, как участники осуществления компетенции
государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества
других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью
разных отраслей законодательства.
Во всех государствах, в которых законодательством
установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан
профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих,
чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии.
Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система
законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников
государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых
отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях
(государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между
этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на
государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых
отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются
преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и
т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование
государственной службы включаются несколько специфических обязанностей
(например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе,
последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 |