Дипломная работа: Использование менеджмента в государственном управлении

2.1. Особенности правового регулирования государственной службы в Челябинской области

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ в госу­дарственно-служебной сфере более динамично. Законодательные и ис­полнительные органы власти в ряде республик, краёв, областей уделяют гораздо больше внимания правовому регулированию госслужбы. Этому есть, по меньшей мере, два объяснения.

Во-первых, обретение субъектами РФ нового конституционного статуса привело к появлению у них атрибутов государственности, один из которых - государственная служба. Это вынудило регионы предпринять весьма энер­гичные усилия для упрочения и закрепления приобретённого статуса, напол­нения его реальным содержанием. В итоге в 1993—1998 годах законодатель­ные акты в области госслужбы приняли 87 субъектов РФ.

Во-вторых, региональные элиты стремятся дополнить неинституциональные методы воздействия на региональную бюрократию формально закреплёнными. Это отнюдь не значит, что региональное руководство не может повернуть правовые нормы государственно-служебных отношений в нужную для себя сторону. Например, закреплённый законодательно ин­ститут аттестации используют как инструмент “чистки” органов власти от неугодных. Избирательное правоприменение позволяет региональным элитам решать кадровые вопросы в собственных интересах. Правда, в этом случае региональное законодательство, не выполняя своей основ­ной функции -рационализировать государственно-служебные отноше­ния, всего лишь дополняет по-прежнему доминирующие в регионах клиентелистские связи внутри государственного аппарата.

Но как бы то ни было, можно констатировать, что региональные зако­нодательства развиваются опережающими темпами по сравнению с фе­деральным. Правовая ситуация вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, проис­ходит неоправданная дифференциация правового регулирования.

Противоречивость федерального и регионального государственно-служебного законодательств имеет и свою нормативную предпосылку: рамочный закон “Об основах государственной службы Российской Фе­дерации” оставляет госслужбу субъектов РФ в их ведении, тогда как ст. 72, п. “к” Конституции РФ относит административное и трудовое законода­тельство к совместному ведению Федерации и её субъектов. Из этого про­тиворечия проистекают два подхода к правовому регулированию государ­ственной службы субъектов РФ.

Сторонники первого ссылаются на конституцию: поскольку регули­рование госслужбы субъектов РФ не отнесено ни к исключительному ве­дению РФ (что сделано по отношению к федеральной госслужбе), ни к их совместному ведению (ст. 72), то, следовательно, оно должно быть отне­сено к исключительному ведению субъектов РФ (такой вывод подкреп­лён ст. 2 федерального закона). Подобный подход воплощён в ряде зако­нов о государственной службе субъектов РФ - Башкирии, Татарстана, Якутии, Иркутской области. Законодательные акты Башкирии, Татарста­на и Якутии представляют собой, по сути, законы о государственной служ­бе суверенных государств (в них нет даже ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы).

Однако, как известно, законодательство о государственной службе — это часть административного, а в некоторых вопросах и трудового права. Между тем административное и трудовое законодательство (ст. 72, п. “к” Конституции РФ) относятся к совместному ведению РФ и её субъек­тов, включая не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Феде­рации (ст. 76, ч. 2). Возникает, правда, вопрос относительно ст. 2 Феде­рального закона “Об основах государственной службы Российской Феде­рации”, из которой следует, что к ведению субъектов РФ относится сама государственная служба в них. Очевидную коллизию попытались объяс­нить известные исследователи Василий Манохин и Александр Ноздрачёв. Они считают, что речь идёт скорее об организации государственной служ­бы, чем о её законодательном регулировании. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней — разные вещи. Это, по их мнению, наглядно демонстрирует тот факт, что в Конституции РФ организация органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 77) относится к их ведению, а регулирование общих принципов организации государ­ственной власти в субъектах РФ (ст. 72, п. “н”) — к совместному ведению. Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. “к” и ст. 76, ч. 2) следует: го­сударственная служба в субъекте РФ регулируется как федеральными за­конами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным законам.

На этом основан второй подход. Он закреплён в законах большинст­ва субъектов РФ. Так, в ст. 4 Закона “О государственной службе Челябинской об­ласти”[29]  прямо записано: “ Правовое регулирование государственной службы Челябинской области осуществляется Конституцией Российской Федерации, законом Российской Федерации "Об основах государственной службы в Российской Федерации", иными законами Российской Федерации, Уставом Челябинской области, настоящим законом, а также принятыми на их основе областными законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Челябинской области.

 В вопросах разграничения сфер правового регулирования федераль­ное законодательство, отмечает Манохин, выглядит достаточно полным и содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования, отно­сящегося к исключительному ведению субъектов Федерации. По его мне­нию, последним предоставлены обширные полномочия по регулирова­нию той части государственной службы, которая находится в их ведении. По подсчётам Манохина, более 20 из 30 статей рамочного закона содер­жат нормы, которые управомочивают регионы по-своему — с учётом мест­ных, национальных и иных особенностей — определять условия госслуж­бы в своих пределах. Речь идёт о комплектовании кадрового корпуса го­сударственных органов, финансировании госслужбы, квалификационных требованиях к должностям, порядке ведения личных дел госслужащих, определении реестра государственных должностей субъекта РФ, поощ­рении госслужащих, гарантиях для них, их материальном и социально-бытовом обеспечении, управлении государственной службой и т. п. Таким образом, федеральный закон послужил и поныне служит основой и ори­ентиром для регионального правотворчества.

Представляют интерес закреплённые в законодательстве субъектов РФ подходы к определению базовой категории “государственная должность”. По мнению ряда исследователей, в некоторых региональных законода­тельствах это сделано более удачно, чем в федеральном законе. Нельзя не упомянуть и о классификации государственных должностей. В право­вых актах большинства субъектов РФ эти должности разделены на три категории: “А” - политические; “Б” - должности госслужбы, но, по сути, патронажные, призванные обеспечивать исполнение полномочий поли­тических руководителей; “В” - классические административные. Кое-где должности категории “А” именуют политическими либо конституцион­ными государственными должностями (Марийская Республика, Татарстан, Якутия), но важнее другое: вместо тройственной классификации на “А”, “Б”, “В” в этих регионах принято разделение на политические и админи­стративные должности, что более соответствует мировой практике.

Разнобой в определении структуры государственных должностей и квалификационных разрядов существенно препятствует реализации ба­зового принципа государственной службы любого федеративного госу­дарства: основные требования, предъявляемые к ней, должны быть оди­наковы на уровне как федерации, так и её субъектов. Единообразная ти­пология государственных должностей и квалификационных разрядов призвана сформировать унифицированную должностную структуру гос­службы РФ и в конечном счёте создать реальные организационно-струк­турные предпосылки государственной целостности России. Пока сохра­няется разношёрстность в построении основных институтов государст­венной службы, говорить о целостности не приходится.

Различие двух подходов к организации и правовому регулированию го­сударственной службы в субъектах РФ, о чём шла речь выше, обнаруживает себя и в такой процедуре, предусмотренной в ряде регионов, как присяга гос­служащих. Например, в тексте присяги Республики Татарстан вообще отсут­ствует упоминание российской конституции и российского государства: это, по существу, присяга на верность суверенному государству

Существенно разнятся региональные нормы денежного содержания гос­служащих. Правда, федеральный закон предусматривает, что данный вопрос целиком находится в ведении субъектов Федерации, однако вряд ли можно признать нормальной ситуацию, когда должностные оклады региональных чиновников соседних областей различаются в разы. Широкие вариации име­ют место и в вопросах пенсионного обеспечения госслужащих.

Различается и региональная практика управления государственной службой. Федеральный закон предусматривает полную свободу для регио­нов в выборе нормативных и организационных форм в этой сфере. По­этому здесь мы наблюдаем особенно многообразную практику, которую можно свести к четырём основным моделям. Орган по вопросам госслуж­бы субъекта Федерации:

• существует при главе исполнительной власти субъекта Федерации, но формируется законодательной и исполнительной ветвями власти на паритетных началах;

• входит в систему исполнительной власти в качестве её элемента;

 • представляет собой специальное подразделение аппарата высшего    должностного лица;

• имеет самостоятельный статус и формируется на паритетных нача­лах обеими ветвями власти.

Как видим, разброс организационных форм управления государствен­ной службой в российских регионах весьма широк. Но есть одна общая для них черта: система управления государственной службой за­метно тяготеет к исполнительной власти и только в редких слу­чаях (Бурятия, Хакасия, Красноярский край) равноположена всем ветвям власти. Но как раз эти редкие случаи предпочтительнее, потому что такая модель в большей мере обеспечивает рациональность, профессионализм и политическую нейтральность региональной государственной службы.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17