Дипломная работа: Система региональных налогов в рамках бюджетного федерализма

Проведенный анализ показывает, что региональные власти чаще склоняются к признанию роли крупных муниципальных образований в развитии доходной базы своих территорий, нежели мелких. Это предположение подтверждается тем фактом, что в тех районах (первый вариант организации публичной власти) наблюдалась существенная зависимость между бюджетной обеспеченностью местных органов власти до и после выравнивания, в то время как в регионах с поселенческим типом организации местного самоуправления, такой связи обнаружить не удалось. Например, в Ленинградской области и республике Карелия коэффициент корреляции между подушевой бюджетной обеспеченностью до и после распределения финансовой помощи в 2000 г. составил 0,97, во Владимирской области– 0,73, в то время как в Ставропольском крае– 0,27, а в Тюменской области только 0,08.

Это, вероятнее всего, связано с тем, что крупные муниципальные образования характеризуются более равномерным распределением как налоговой базы, так и объектов социальной сферы, которые главным образом и в первую очередь характеризуют расходные потребности местных бюджетов. В то же время, в субъектах Федерации с поселенческим типом муниципальных образований налоговая база и объекты социальной сферы распределены крайне фрагментарно, и в силу этого они должны обслуживать население соседних муниципальных образований. Поскольку практика совместного финансирования объектов социальной сферы несколькими муниципальными образованиями (в зависимости от численности обслуживаемого населения) практически нигде не применяется, то такие объекты либо берутся на баланс региона, либо их финансирование полностью учитывается в объеме финансовой помощи. В результате, в таких субъектах РФ не наблюдается практически никакого подушевого выравнивания бюджетной обеспеченности.

Наряду с налогом на добавленную стоимость и налогом на прибыль предприятий подоходный налог является крупным источником доходов для всей бюджетной системы Российской Федерации в целом, но особенно важную роль он играет как источник доходов для региональных и местных бюджетов. Предоставление региональным, а в перспективе, возможно, и местным властям права самостоятельно назначать ставку этого налога в установленных на федеральном уровне пределах, (т.е. замена ныне действующего подоходного налога двумя или даже тремя подоходными налогами– федеральным, региональным и местным), существенно повысило бы как самостоятельность субфедеральных властей в определении своей бюджетной обеспеченности, так и их ответственность перед избирателями– плательщиками подоходного налога, и при этом не привело бы к ощутимому перераспределению доходов между уровнями бюджетной системы, поскольку уже сегодня этот налог в основном поступает на региональный и местный уровни.

Рассмотрим, удовлетворяет ли закрепление подоходного налога за субфедеральными властями основным принципам, в соответствии с которыми налоги должны закрепляться за уровнями бюджетной системы.

1.  Равномерность территориального распределения налоговой базы.

Поступления от подоходного налога тесно коррелируеют с поступлениями от других налогов и от всех налоговых доходов вообще (именно наличие такой тесной связи позволяет использовать показатель среднедушевых доходов населения в качестве примерной оценки налогового потенциала территории). Но, поскольку распределение поступлений от подоходного налога тесно связано с территориальным распределением налогового потенциала, закрепление подоходного налога за региональным или местным уровнями власти предполагает необходимость системы финансовой помощи или выравнивания бюджетной обеспеченности, которая компенсировала бы несбалансированность фискальной базы. Сказанное не означает, что подоходный налог не следует закреплять за региональным или местным уровнем (как будет показано ниже, во многих странах он является именно субнациональным налогом), но просто все компоненты системы межбюджетных отношений должны строиться с учетом друг друга и друг другу соответствовать.

2. Социальная справедливость, экономическая эффективность. Экономическая эффективность обеспечивается при закреплении подоходного налога за любым уровнем бюджетной системы, поскольку этот налог– налог на граждан, жителей, потребителей бюджетных услуг, которые предоставляются им властями всех уровней– федеральным, региональными и местными.

В пользу необходимости его закрепления за федеральным бюджетом говорит следующее: (а) из федерального бюджета финансируются услуги, к которым все население страны должно иметь равный доступ, или которые в равной мере рассчитаны на всех жителей, не зависимо от уровня их доходов или места проживания; (б) если подоходный налог взимается по прогрессивной шкале, он одновременно выполняет и функцию перераспределения доходов, то он должен быть собираем федеральным правительством; (в) предоставление льгот по подоходному налогу позволяет создавать у населения стимулы к занятиям определенными видами деятельности (например, побуждать людей заботиться о здоровье или покупать жилье), т.е. подоходный налог может использоваться в качестве инструмента проведения определенной социальной или экономической политики, и как таковой должен закрепляться за федеральным уровнем.

Если подоходный налог будет целиком закреплен за региональным уровнем, все вышеприведенные аргументы остаются в силе, однако уже не для федерального, а для регионального уровня. Тем не менее, функция перераспределения доходов (в случае прогрессивного подоходного налога) при этом резко сужается, поскольку выравнивание будет осуществляться только внутри регионов, а не между ними; («бедное» население живет в основном в бедных регионах, где нечего перераспределять– в этом и коренится социальная несправедливость). Впрочем, этот аргумент в настоящее время не действует, поскольку подоходный налог взимается по единой ставке. Неравномерность территориального распределения этого дохода хоть и сильна, но не превышает непропорциональность распределения других налоговых баз, поэтому закрепление этого налога за регионами не только не усиливает неравномерность их обеспеченности доходами, но даже несколько сглаживает ее. Кроме того, за счет одного только подоходного налога ни один из регионов России не способен покрыть свои расходные потребности, так что если этот налог у субъектов Федерации отобрать, то потери региональных бюджетов все равно придется им чем-то компенсировать, а другого такого крупного источника доходов бюджетной системы просто нет. В отсутствии налога на недвижимость и реально работающего налога на имущество физических лиц подоходный налог является единственным налогом именно на жителей как получателей бюджетных услуг, а большинство услуг (здравоохранение, образование, жилье) население получает именно от субфедеральных властей. Если субфедеральные власти не будут иметь в своем распоряжении хотя бы одного источника доходов, уровень поступлений от которого напрямую бы зависел от численности населения и уровня его доходов, они вряд ли станут заботиться о создании комфортных условий для проживания, учета особенностей спроса на бюджетные услуги, предъявляемого местными жителями и т.д., что в значительной мере обесценит все преимущества децентрализации. Во всяком случае, при действующей системе разграничения налогов многие регионы ведут активную политику по привлечению на свою территорию инвестиций, т.е. предприятий как источников налоговых доходов, но, пожалуй, нет ни одного региона, который заботился бы о привлечении на свою территорию жителей, поскольку для властей жители– это, скорее, источник бюджетных расходов, чем доходов.

Еще один связанный с социальной справедливостью вопрос возникает в связи с тем, что в настоящее время подоходный налог уплачивается в основном предприятиями по месту их регистрации, а не самими налогоплательщиками по месту своего проживания. В этой связи закрепление подоходного налога за региональными бюджетами может создавать и создает определенные перекосы (экспорт налогового бремени и «импорт» доходов). Характерными примерами являются города Москва и Санкт-Петербург, куда ездят на работу жители областей. При закреплении подоходного налога за местным уровнем подобные перекосы могут усилиться, фактически налоговое бремя может быть почти полностью экспортировано в другие города и районы. Эта проблема решается путем совершенствования системы администрирования подоходного налога (введение ИНН для физических лиц, поддержание баз данных с информацией о месте проживания и т.д.). Уже сегодня предприятия и организации обязаны сообщать в налоговые инспекции сведения о подоходном налоге, выплаченном с зарплаты сотрудников, в инспекции по месту жительства, так что можно надеяться, что в будущем, при условии успешной модернизации налоговой службы, эта проблема будет решена. Правда, возникнет еще одна проблема– если подоходный налог будет закреплен за местным уровнем, т.е. за крупными городами и районами, и местные власти получат возможность самостоятельно назначать ставки этого налога, предприятиям и организациям придется рассчитывать подоходный налог на своих сотрудников по разным ставкам. Технически это осуществимо. В США, например, сотрудники сами сообщают в бухгалтерию предприятия, по какой ставке им должен начисляться подоходный налог, да и в России предприятия вполне справлялись с начислением разным сотрудникам подоходного налога по разным ставкам, когда подоходный налог был прогрессивным, а льготы по подоходному налогу у всех сотрудников разные. Таким образом, техническая неосуществимость не может использоваться в качестве аргумента против закрепления подоходного налога за местным уровнем, а соображения социальной справедливости говорят в пользу такого закрепления.

3. Мобильность налоговой базы. Закрепление подоходного налога за субфедеральным уровнем может оказать влияние на территориальное размещение факторов производства, поскольку если разные регионы вводят у себя разные ставки подоходного налога, жители, получающие высокие доходы, предприниматели и бизнесмены переедут вместе со своими капиталами в другой регион. Мобильность налоговой базы часто используется как аргумент против передачи подоходного налога на региональный уровень вообще или, во всяком случае, против использования на региональном уровне прогрессивного подоходного налога. Этот аргумент против закрепления подоходного налога за региональным уровнем можно нивелировать, для чего необходимо установить на федеральном уровне определенные ограничения, в пределах которых регионы смогут определять ставки своих подоходных налогов.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16