Дипломная работа: Система региональных налогов в рамках бюджетного федерализма

Международный опыт организации публичной власти на местном уровне показывает, что в развитых западных странах сложилось несколько моделей формирования местных органов власти и их финансовых взаимоотношений с вышестоящими уровнями. В большинстве федеративных государств местные власти организованы на двух уровнях, причем размеры юрисдикций местных властей, как первого, так и второго уровня в разных странах могут варьироваться. Главным в вопросе рационального построения органов субрегиональной власти является соответствие размеров юрисдикций местных органов власти закрепленным за ними полномочиям, как в отношении доходных источников, так и расходных обязанностей.

Реформа бюджетного устройства на уровне субъектов РФ в соответствии с приведенными выше принципами и рекомендациями позволит:

·  закрепить за уровнями бюджетной системы свойственные сугубо им расходные обязательства и доходные источники;

·  сформировать территориальные границы среднего уровня региональной власти (на котором будут исполняться конституционные гарантии по предоставлению услуг образования и здравоохранения) так, чтобы их доходные ресурсы в максимальной степени соответствовали их расходным обязательствам (например, объединить города с окружающими их районами);

·  как следствие, уменьшить объемы передаваемой из бюджета субъекта РФ финансовой помощи на местный уровень в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;

·  повысить ответственность каждого уровня власти за возложенные на них доходные и расходные полномочия;

·  стимулировать реальное привлечение населения к вопросам управления бюджетными средствами на территории проживания.

Решением проблемы распределения расходных полномочий должно стать обеспечение принципов оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти: принципа территориального соответствия, принципа максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг, принципа максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям.

Под принципом территориального соответствия понимается закрепление предоставления государственных или муниципальных услуг за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг.

Под принципом максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг понимается их закрепление за тем уровнем власти, который может обеспечить наиболее эффективное производство и предоставление государственных или муниципальных услуг.

Под принципом максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям (принцип субсидиарности) понимается передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их потребности, (тогда и качество бюджетных услуг в итоге удается повысить).

Некоторые бюджетные функции по своему характеру являются и должны быть чисто федеральными, региональными или местными, однако многие функции могут относиться к предметам совместного ведения нескольких уровней власти. В этом случае необходимо различать:

а) какой уровень власти осуществляет нормативное правовое регулирование и определяет стандарты предоставления общественных благ и услуг;

б) какой уровень власти обеспечивает финансирование общественных благ и услуг;

в) какой уровень власти непосредственно организует предоставление общественных благ и услуг.

Так, например, если речь идет о разграничении полномочий между региональным и местным уровнями, необходимо различать следующие виды функций:

1.  Чисто региональные функции: функции, которые и финансируются, и исполняются региональной администрацией без участия местных властей. К этой категории следует отнести такие функции, которые исполняются в интересах всего населения региона, реализация которых требует четкой координации действий и мер, принимаемых на всей территории субъекта Российской Федерации, а также такие, исполнение которых должно быть единообразным и отвечать единым стандартам на всей территории региона. Примерами функций, которые следует закрепить за региональным уровнем, являются охрана окружающей среды на территории региона; специализированное медицинское обслуживание населения; сбор статистических данных, нужных для выполнения функции государственного управления на территории региона; реализация проектов по развитию инженерно-технической инфраструктуры, необходимой для экономического развития всего региона (например, строительство дорог и мостов регионального значения, мелиорация земель) и т.д.

2.  Региональные функции, исполнение которых может быть передано на местный уровень. К этой группе относятся такие функции, осуществление которых отвечает интересам всего региона, но чье непосредственное исполнение эффективнее передать на местный уровень. В данном случае уровень власти, устанавливающий стандарты предоставления бюджетных услуг и обеспечивающий финансирование, отличается от уровня власти, который непосредственно оказывает эти услуги жителям конкретной территории. Региональное правительство устанавливает минимально необходимые нормативы предоставления таких услуг населению и обеспечивает финансирование этого минимально необходимого уровня, а муниципалитеты вправе увеличить финансирование данных функций за счет собственных бюджетов и, соответственно, ввести на своих территориях более высокие стандарты обслуживания, но непосредственное исполнение этих функций поручается муниципалитетам. К таким функциям следует в первую очередь отнести общее здравоохранение и начальное и среднее образование (в этом случае региональный бюджет передает муниципалитетам целевые выравнивающие субвенции на предоставление данных бюджетных услуг, при этом непосредственным оказанием соответствующих услуг занимаются местные органы власти).

3.  Местные функции, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем. По некоторым функциям региональные власти могут быть заинтересованы в установлении единых стандартов или норм обслуживания, которые действовали бы на территории всех муниципалитетов, например, когда это касается санитарных норм. Если получателями таких услуг в первую очередь являются жители конкретных муниципалитетов (например, вывоз мусора, пожарная охрана, водоснабжение и канализация), то финансироваться они должны из местных бюджетов, при том, что региональные власти устанавливают стандарты необходимого уровня обслуживания (например, скорость прибытия пожарной команды, качество воды, санитарные нормы).

4.  Чисто местные функции. Некоторые функции или виды услуг рассчитаны исключительно на жителей конкретного муниципального образования, и потому все полномочия по их финансированию, производству или организации предоставления должны быть закреплены за местным уровнем. Примерами функций, исполнение которых желательно поручить муниципалитетам, являются общественный внутригородской транспорт, уборка территории, содержание библиотек, дошкольное образование, содержание детских площадок, жилищно-коммунальные услуги.

Следует подчеркнуть, что большинство бюджетных услуг, т.е. услуг, предоставление которых гарантируется органами власти и хотя бы частично ими оплачивается, может предоставляться частным сектором в конкуренции с унитарными государственными/муниципальными предприятиями. В этом случае органы власти объявляют конкурс между всеми организациями, заинтересованными в получении соответствующего государственного или муниципального заказа. Выигрывает тот, кто сумеет доказать, что предоставляемые им услуги будут наиболее качественными и наименее дорогостоящими.

Оценим степень бюджетного выравнивания в РФ при распределении финансовой помощи.

Для оценки степени бюджетного выравнивания использовался показатель подушевой обеспеченности муниципалитетов собственными (местными и закрепленными на постоянной основе) доходами и обеспеченности тех же муниципалитетов после передачи им отчислений от регулирующих доходов, выравнивающих трансфертов и прочих средств межбюджетного регулирования.[34]

В 1999 г. исходная подушевая бюджетная обеспеченность у самого богатого субъекта Российской Федерации (Ямало-Ненецкий АО) была выше аналогичного показателя у самого бедного субъекта Российской Федерации (Эвенкийский АО) в 90 раз. В результате передачи регионам трансфертов из ФФПР этот разрыв сократился до 20 раз. При этом степень неравенства подушевой бюджетной обеспеченности, измеренная с помощью индекса Джини, сократилась с 0,39 до передачи регионам трансфертов ФФПР до 0,33 после передачи трансфертов.

Подавляющее число регионов обеспечивает более полное выравнивание бюджетной обеспеченности входящих в их состав муниципалитетов: в 79 субъектах Российской Федерации из 86 показатель неравномерности распределения бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания, измеренный коэффициентом Джини, был ниже, чем данный показатель для субъектов Российской Федерации.

Только в семи регионах неравномерность бюджетной обеспеченности муниципальных образований после выравнивания, измеренная с помощью индекса Джини, превышает соответствующий показатель для субъектов Российской Федерации. Это означает, что подавляющее число регионов обеспечивают более высокую степень выравнивания, чем Российская Федерация. Это, впрочем, неудивительно, поскольку федеральный Фонд финансовой поддержки регионов составляет всего 11% от общего доходного потенциала регионов (валовые налоговые ресурсы плюс средства ФФПР), в то время как передаваемые в бюджеты муниципалитетов в процессе выравнивания средства составляют порядка 70% от их доходов.

Объяснение причин, в силу которых региональные органы власти выбирают в процессе бюджетного регулирования ту или иную степень выравнивания, является отдельной и достаточно интересной задачей. Можно было бы предположить, что степень выравнивания зависит от первоначальной величины разброса в доходах местных бюджетов (до выравнивания). Однако достаточно низкий коэффициент корреляции между степенью неравенства бюджетной обеспеченности местных бюджетов до и после выравнивания (0,35) показывает, что неравномерность распределения доходной базы муниципалитетов и возникающая в результате неравномерность бюджетной обеспеченности собственными доходами не слишком сильно влияет на степень выравнивания. Таким образом, решающую роль играет политический выбор органов власти конкретного региона, когда им приходится определять баланс между приемлемой степенью выравнивания доступа жителей региона к бюджетным услугам и сохранением заинтересованности местных органов власти в развитии доходной базы своих территорий. При этом существенное значение имеет признание региональными органами власти роли местного самоуправления в развитии доходной базы своих территорий, а также политический вес «богатых» и «бедных» муниципалитетов и их активность в отстаивании своих интересов, затрагиваемых в процессе распределения финансовой помощи.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16