Дипломная работа: Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ
Вопросы территориальных
основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления
и развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Закон Российской
Федерации о местном самоуправлении (1991 г.) так же, как и Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.)[14],
определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из
существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный
закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления:
сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также
возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и
других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового
территориального уровня местного самоуправления в российском законе о местном
самоуправлении (1991 г.) отсутствовало. В соответствии со статьей 2 указанного
Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов,
районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон
содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в
границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не
допускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иных
территориях.
Таким образом, принципы
административно-территориального устройства, предполагающие отношения
соподчинения органов власти разного территориального уровня, были по существу
перенесены на систему местного самоуправления. Район, бывший в советский период
развития российской государственности узловым звеном системы управления на
местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В
соответствии со статьей 55 Закона Российской федерации «О местном самоуправлении
в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г.[15]
районный Совет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения
нижестоящих местных Советов», т.е. Советов районных городов, поселков, сельских
населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной
финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов
власти[16].
На следующем этапе
развития местного самоуправления в Российской федерации, который начался в
октябре 1993 г. (когда были изданы указы Президента Российской федерации о
реформировании системы местного самоуправления) и продолжался до принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
федерации»[17], предпринимаются попытки
по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного
самоуправления.
В Положении об основах
организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной
конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от
26 октября 1993г.[18], нашел свое отражение
так называемый «поселенческий» принцип территориальной организации местного
самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления,
прежде всего, выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские
поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна
на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. «Поселенческий»
принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение
существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы
местного самоуправления. Так, в соответствии с названным выше Положением об
основах организации местного самоуправления в Российской федерации органы
местного самоуправления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях,
других населенных пунктах» (пункт 1 Положения). Что же касается района,
сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на
территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это
определение попадают и территория района, и территория сельского округа),
совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый
орган местного самоуправления соответствующих территорий (пункт 1 Положения).
Конституция Российской
Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.[19],
не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного
самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное
самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других
территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституция
Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную
организацию местного самоуправления с административно-территориальным
устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса
территориальной основы местного самоуправления.
Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
вслед за Гражданским кодексом Российской федерации (часть первая) ввел новое понятие
в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление
местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличие
от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, как
уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное
самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и
осуществляется местное самоуправление.
Закон не содержит
исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном
самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется
местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», во-первых,
устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории
Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях.
Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных
территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного
строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый
Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых
осуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего отдельные поселения:
города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные
образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений,
другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость,
сельсовет)[20].
Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право
устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах
которых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможность
реализации местного самоуправления на территории других муниципальных
образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов
Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон,
давая определение муниципального образования в статье 1, относит к
муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет, прежде всего, о
внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3
статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации». Таким образом, данный Федеральный закон, по существу,
закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом
в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако новый Закон
оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с
административно-территориальным делением. Субъекты Российской федерации могут
самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может
осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания
территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е.
территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При
этом согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской федерации» отсутствие муниципальной
собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием
для отказа в образовании нового муниципального образования.
Вслед за Конституцией
Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому и
сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население
городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление
местного самоуправления». Это право может быть реализовано путем: а) создания
самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо
муниципальному образованию; в) организации территориального общественного
самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и
функционирования территориального общественного самоуправления на территории
поселения, не являющегося муниципальным образованием[21].
Установление и изменение
порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов
Российской федерации.
Таким образом, территориальные
основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют
собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих
территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав
территории муниципального образования, границы территории муниципального
образования, порядок их установления и изменения[22].
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 |