Дипломная работа: Реформирование территориальных основ местного самоуправления в РФ

7) Большое позитивное значение имеют нормы Федерального закона № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса, предусматривающие сохранение за муниципальными образованиями собственных доходов, превышающих расчетный уровень доходов на одного жителя, устанавливаемый законом субъекта РФ в качестве критериального (полностью до коэффициента 2 и не менее 50% сверх этого уровня). Эти нормы стимулируют высокодоходные муниципальные образования к дальнейшему наращиванию своего налогового потенциала и тем самым к увеличению общего вклада в развитие региона и государства. В то же время, для дотационных муниципальных образований (а их подавляющее большинство) аналогичный подход, к сожалению не применяется. У такого муниципального образования нет никакого стимула к наращиванию своего налогового потенциала, например, с 40 до 60% расчетного уровня. Результатом такого наращивания будет только соответствующее снижение дотаций из регионального или районного фонда финансовой поддержки. Было бы целесообразно разрешить субъектам РФ устанавливать некую шкалу понижающих коэффициентов к размеру дотации (такой опыт имеется в Самарской области), с тем, чтобы всякое увеличение размера собственной налоговой базы дотационного муниципального образования приводило к реальному увеличению общей суммы его доходов[52].

2.3 Соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления

Существующие сегодня проблемы территориальной организации местного самоуправления во многом обусловлены тем, что в настоящее время, к сожалению, отсутствует необходимое единство в правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства Российской Федерации[53]. Действующая Конституция РФ прямо не регламентирует общественные отношения в этой сфере. Она лишь закрепляет общие положения, касающиеся административной организации территориального устройства субъектов РФ. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов. Согласно части 1 статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, режим пограничных зон, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Федеральный законодатель не пошел по пути конкретизации общих конституционных норм и принятия рамочного закона, который бы комплексно регулировал общие принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что в 2002 году Законодательное Собрание Омской области вносило в Государственную Думу РФ проект Федерального закона «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации». Однако Советом Государственной Думы РФ он был снят с рассмотрения парламента. На наш взгляд, отсутствие такого закона неизбежно обусловливает целый ряд негативных явлений и существенно осложняет проведение в стране муниципальной реформы.

1. В региональном законодательстве по-разному трактуется понятие административно-территориального устройства. Обращает на себя внимание тот факт, что наряду с данным понятием в научной литературе и законодательстве нередко употребляется понятие «административно-территориальное деление субъектов РФ». В целях избежания терминологической путаницы предлагаем рассматривать его как синоним понятия «административно-территориальное устройство субъектов РФ». Как правило, под ним понимается деление территории соответствующего субъекта на части – административно-территориальные единицы (административно территориальные образования) и населенные пункты. При этом главное различие состоит в том, что одни субъекты РФ определили административно-территориальное устройство только для целей государственного управления[54], а другие – для наиболее оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления[55]. Второй подход нам представляется наиболее предпочтительным, поскольку территория каждого субъекта РФ составляет пространственную основу осуществления не только государственной, но и муниципальной власти.

Необходимо отметить, что в научной литературе также нет однозначного понимания и толкования рассматриваемого понятия. Однако, несмотря на все расхождения, большинство специалистов едины в том, что административно-территориальное устройство субъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности[56].

Здесь же, следуя логике рассуждений, необходимо рассмотреть вопрос о соотношении понятий «территориальное устройство субъектов РФ», «административно-территориальное устройство субъектов РФ» и «муниципально-территориальное устройство субъектов РФ». Очевидно, что они тесно связаны между собой, но и отождествлять их недопустимо. На наш взгляд, первое из указанных понятий носит более общий характер и объемлет собой два других. Более того, в содержание понятия «территориальное устройство субъектов РФ» входит также понятие «ведомственно-территориальное деление субъекта РФ». Такое деление представляет собой «специальный способ организации территории для решения конкретных задач производственно-отраслевой деятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализированного государственного и местного управления»[57]. Ведомственно-территориальными единицами являются, например, нотариальные и судебные округа, милицейские участки и т.д. Очевидно, что они тоже являются неотъемлемой частью территории субъекта или же сопряжены с ним (например, военные округа)

Результаты проводимой муниципальной реформы, особенно в части в части реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления во многом зависят от правильного понимания соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъектов РФ[58]. В этой связи важно подчеркнуть, что административно-территориальное устройство субъектов РФ первично по отношению к территориальной организации местного самоуправления, поскольку именно в соответствии с административным устройством территории субъекта РФ организуется деятельность не только органов государственной власти этого субъекта, но и федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

В настоящее время в региональном законодательстве неодинаково решается вопрос о соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. В частности, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют три основные модели такого соотношения:

1) законодательство субъекта РФ совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними (например, Челябинская область);

2) законодательство субъекта РФ предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации (например, Ленинградская область);

3) законодательство субъекта РФ проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством (например, Свердловская область)[59].

Последняя из указанных моделей представляется нам наиболее предпочтительной, поскольку в данном случае изменение границ муниципальных образований не влечет за собой пересмотра административно-территориального устройства субъекта РФ.

Взаимосвязь административно-территориального и муниципально-территориального устройства соответствующего субъекта РФ обеспечивается посредством:

единства пространственной основы – территории субъекта РФ, в рамках которой определяются оба вида устройства;

учета мнения населения при решении вопросов административно-территориального и муниципально-территориального устройства и их изменении;

соотносительности единых принципов территориальной организации местного самоуправления и принципов административно-территориального устройства соответствующего субъекта РФ;

взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по вопросам территориальной организации местного самоуправления в субъекте Федерации и административно-территориального устройства данного субъекта РФ.

2. В законах субъектов РФ зачастую либо вообще не формулируются, либо по-разному определяются понятия, без которых невозможно нормальное регулирование общественных отношений в рассматриваемой сфере. Эти обстоятельства также создают серьезные трудности в процессе реализации новых принципов территориальной организации местного самоуправления. Это, например, касается понятия «населенный пункт». Конституция РФ в статье 131 закрепила территориально-публичный принцип организации местного самоуправления. В соответствии с ним пространственной основой создания и деятельности органов местного самоуправления являются не административно-территориальные единицы (данный термин в тексте Конституции вообще не употребляется), а населенные пункты. Поскольку в федеральном законодательстве данное понятие не раскрывается, не установлены категории и виды населенных пунктов, субъекты РФ по собственному усмотрению регулируют общественные отношения в данной сфере. Анализ регионального законодательства позволяет констатировать значительные различия в нормативном определении понятия «населенный пункт», установлении их категорий и видов. Существенно разнятся и критерии образования населенных пунктов, отнесения их к той или иной категории или виду. Ситуация отчасти осложняется еще и тем, что в Градостроительном Кодексе Российской Федерации понятия «сельское поселение» и «городское поселение» в одном случае отождествляются с понятием «муниципальное образование», а в другом – с понятием «населенный пункт».

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20