Дипломная работа: Анализ практики социального обслуживания населения
размер совокупного семейного или среднедушевого дохода — он должен быть
ниже суммы установленных на региональном уровне прожиточных минимумов всех
членов семьи по социально-демографическим группам или по соответствующей
величине регионального прожиточного минимума (ниже уровня минимальной
заработной платы, минимальной пенсии и др.). Следует, однако, заметить, что
использование среднедушевого дохода в качестве единственного критерия, без
учета потенциальных возможностей клиентов иметь дополнительный доход (например,
за счет вторичной занятости, сдачи в аренду квартиры, машины, гаража и т.д.),
может стимулировать иждивенчество и не способствует развитию инициативы и
социальной активности нуждающихся;
отсутствие средств к существованию;
одиночество и неспособность к самообслуживанию;
материальный ущерб или физические повреждения (вследствие стихийных
бедствий, катастроф, в результате исполнения служебных обязанностей и др.).
На основании таких критериев по территориальному принципу создается банк
данных о нуждающихся в адресной помощи и оказывается помощь. Критерии
базируются на социальных нормативах, представляющих собой научно обоснованные
показатели уровня потребления важнейших благ и услуг, размера денежных доходов
и других данных, характеризующих условия жизнедеятельности человека.
Адресная помощь должна предоставляться прежде всего следующим группам
населения:
инвалидам 1-й и 2-й групп;
одиноким пенсионерам и одиноким супружеским парам, неспособным к
самообеспечению;
престарелым гражданам в возрасте 80 лет и старше;
детям-сиротам, выпускникам детских домов, школ-интернатов;
семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста и детей-инвалидов;
многодетным и неполным семьям;
семьям безработного;
лицам, попавшим в экстремальные ситуации (беженцах бомжам, вынужденным
переселенцам, лицам, пострадавшим в результате стихийных бедствий, и т.д.);
лицам, которые не могут получить трудовой доход в достаточном размере по
объективным причинам (уход за нетрудоспособным членом семьи, инвалидность и
др.);
лицам, которые не имеют родственников, обязанных по закону содержать
граждан, неспособных к самообслуживанию, и др.[101]
Круг лиц, нуждающихся в социальной помощи, может быть расширен по
усмотрению местных органов власти с учетом демографических, социально-экономических,
природно-климатических и других особенностей региона.
Материальное положение названных категорий нуждающихся тоже необходимо
проверять, используя социальные критерии.
Адресность социальной защиты позволяет полнее использовать ресурсы социума
для оказания помощи человеку, учитывая, что именно в социуме проявляется вся
совокупность условий и факторов, окружающих человека, составляющих поле его
жизнедеятельности и влияющих на его социальное самочувствие, образ жизни.
Теоретические основы адресности состоят в следующем. Общая логика
реструктуризации социальных обязательств государства предполагает переход к
адресному принципу предоставления социальной помощи (прежде всего, денежных
пособий). Отечественный термин "адресность", происхождение которого в
Российской Федерации нам неизвестно (предположительно, он был введен в оборот
специалистами бывшего Министерства социальной защиты в 1994 г.), должен был бы
оказаться ближе к "таргетированию" помощи (то есть предоставлению ее
строго целевым группам), но на самом деле используется в значении
"проверки доходов" или "проверки нуждаемости". Таким
образом, адресность означает в нашем контексте только одно - предоставление
пособий исключительно тем гражданам, которые смогли подтвердить, что их доходы
не превысили какой-то черты (называемого также пороговым значением). Сама черта
нуждаемости в тех экспериментальных схемах, которые до сих пор реализовывались
в России, определялась по-разному. Наиболее тесно это пороговое значение
связано с возможностями бюджетов, прежде всего региональных и местных, поэтому
порог неизменно оказывался ниже прожиточного минимума для соответствующего
региона (около 50% минимума).[102]
Вместе с тем распределение пособий до сих пор строилось почти
исключительно на категорийном принципе, то есть на характеристиках граждан.
Именно принадлежность к той или иной категории населения позволял гражданам
получать социальные пособия (одинокие матери, одиноко проживающие пенсионеры и
т.п.). Полная инвентаризация всех категорий - исключительно объемная задача,
однако по одной из наиболее распространенных оценок в 1998 г. на пособия могли
претендовать 100 млн. жителей России, отнесенные к одной из 256 "категорий".[103]
Этот подход по ряду параметров оказался малоэффективным, поэтому акцент в
решении проблемы социальной помощи и был перенесен на обеспечение адресности.
Неэффективность существующей системы определяется, в частности, следующими
обстоятельствами:
доля лиц, получающих социальную помощь, среди тех, кто не относится к
числу бедных по критерию текущих доходов, даже выше, чем доля получателей среди
бедных. Размеры выплачиваемых пособий среди бедных и "небедных"
практически не различаются между собой;
доля социальных пособий относительно общего объема расходов бедных семей
ничтожна и не превышает 2%;
почти 90% всех бедных семей не получают никакой социальной помощи.
В категорийных схемах внимание акцентируется на причинах бедности -
предполагается, что большинство людей может себя обеспечить за счет работы или
же получить страховое пособие (пенсию) в случае потери работы, болезни и по
старости. Пособие по нуждаемости должно предоставляться тем немногочисленным
людям, которые не входят в эти группы, и могут быть подразделены на инвалидов,
слепых и т.п. В основе такого подхода лежит различие, которое делается между
"бедными, заслуживающими поддержки" (например, вдовы с маленькими
детьми) и теми, кто ее не заслуживает. Этот подход лежал, например, в основе
"нового курса" в США в 1930-х гг. и закона о помощи бедным (Poor Law)
в Великобритании. В классическом отчете Бевериджа 1942 года были определены 8
уважительных причин бедности.
Некатегорийные схемы рассматривают все многообразные группы возможных
получателей пособий (включая тех, кто способен обеспечить себя, очень бедных и
всех, кто оказывается между этими "крайними состояниями" - таких
большинство). Эти схемы концентрируются на результате, а не на причине
бедности; классификация же может быть составлена только в терминах остроты
нуждаемости. Общепризнано, что основной недостаток этих схем - потребность в
проверке доходов. Все известные методы в той или иной мере оказываются
несправедливыми и приводят к весьма значительным ошибкам включения -
предоставлении пособий лицам, не являющимся бедными, и ошибкам исключения -
отказе бедным в предоставлении пособия.[104]
Проверка нуждаемости - чрезвычайно дорогостоящая административная
процедура, которая едва ли может оказаться эффективной. Опыт развивающихся
стран показывает, что применение сколько-нибудь сложных (но более надежных)
методов упирается, прежде всего, в ограничения - отсутствие вычислительной
техники, офисного оборудования и надежной связи. Полномасштабное применение
более сложных технологий вряд ли станет оправданным, так как объемы средств,
которые даже потенциально могут быть распределены через систему социальной
помощи, в лучшем случае сопоставимы с затратами на "запуск" самой
административной процедуры.
Адресность чревата еще и тем, что резко снижает популярность мероприятий
по борьбе с бедностью. Например, переход от универсальных продовольственных
пособий в Шри-Ланке к продовольственным талонам для бедных в конце 1970-х гг.
привел в последующие годы к значительному снижению общего объема финансирования.
В результате бедные получили больший кусок от меньшего "пирога", так
что их положение только ухудшилось.
Наконец, необходимо реалистично оценивать возможности преодоления ошибок
включения и исключения заявителей при адресном назначении пособий. Легко
убедиться в том, что совершенная в смысле "адресности" схема окажется
настолько дорогостоящей, что дополнительные издержки на контроль нуждаемости
многократно превысят экономический эффект от исключения ошибок. Кроме того,
само по себе "включение" или "исключение" в значительной
мере зависит от принятого определения бедности (например, таких индикаторов,
как острота, глубина или черта бедности). Ошибка может возникать в результате
некорректного использования определения, и в этом случае она не будет связана с
использованием неэффективной процедуры отбора реципиентов.[105]
Сложности, связанные с измерением доходов, и отрицательные стимулы,
обусловленные проверкой нуждаемости, можно в какой-то мере преодолеть при
переходе к "индикативному таргетированию". При таком подходе
выбирается индикатор, хорошо коррелирующий с бедностью (например, проживание в
определенной местности). Категорийный подход также можно рассматривать в
качестве варианта "индикативного таргетирования" в том случае, если
лица, отнесенные к категории получателей какого-либо пособия или льготы с
высокой вероятностью относятся к числу бедных или нуждающихся. Впрочем, на вопросе
об адресности существующих льгот и пособий мы остановимся ниже, а здесь лишь
отметим, что, к сожалению, судя по имеющимся данным, сколько-нибудь высокой
корреляции между получением пособий и низким уровнем дохода
("бедностью") домохозяйства не существует.
Географические индикаторы имеют несомненные преимущества - из-за огромных
межрегиональных различий в уровне жизни (разрыв в средних доходах между самым
"богатым" и самым "бедным" регионом в России в последние
годы составляет 12 - 15 раз, огромная дифференциация среднедушевых доходов
существует и внутри отдельных субъектов Российской Федерации). Достаточно легко
выявить и наиболее депрессивные районы. Опыт развивающихся стран показывает,
что место проживания может считаться достаточно эффективным индикатором,
особенно в случае, если географически зоны бедности определены достаточно
четко. Например, распределение средств из национального бюджета Индии отчасти
определяется межрегиональными различиями в уровне бедности; региональное
таргетирование активно используется в Китае и Индонезии.[106]
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 |