Дипломная работа: Территориальные основы местного самоуправления

Из абзаца 2 части 2 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не вполне ясно, распространяется ли правило о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам, только на собственные полномочия субъектов РФ или также на делегированные им полномочия РФ? И одинаков ли этот критерий непротиворечия применительно к передаче субъектами РФ собственных и делегированных Федерацией полномочий по предметам совместного ведения?

Анализ конкретных, отраслевых законов показывает, что лишь в немногих случаях федеральный закон содержит прямые разрешения на субпередачу органам местного самоуправления федеральных полномочий, делегируемых субъектам РФ. В большинстве случаев в законах не содержится упоминаний об этом. И нет ни одного примера прямых запретов на последующую субпередачу федеральных полномочий субъектами РФ.

В целом институт передачи части полномочий одних органов власти другим направлен на оптимизацию осуществления этих полномочий, исходя из специфических, индивидуальных, возможно и временных, условий, что не позволяет полностью отнести то или иное полномочие к функциям тех органов, которым оно передается, а требуется именно закрепление прав по его осуществлению этими органами под контролем и по правилам, определяемым (во всяком случае, в значительной мере) передающими органами.

Наконец, нельзя не отметить, что Российская Федерация может непосредственно передавать органам местного самоуправления свои полномочия федеральным законом, если целесообразно их осуществление именно на муниципальном уровне.

Применение единых правил в отношении делегированных субъектам РФ полномочий РФ, независимо от того, относятся ли они к исключительному или совместному ведению, оправданно потому, что существует проблема отграничения полномочий РФ по предметам исключительного ведения РФ от полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Прежде всего, потому, что сами предметы ведения разграничиваются вовсе не так четко и однозначно, как хотелось бы. Учитывая особенности юридической техники или ее откровенные недоработки, установление объема и содержания того или иного предмета ведения, его отграничение от смежных предметов ведения не всегда просто. Кроме того, и комплексный характер многих отношений вызывает сложности при отнесении их к конкретному предмету ведения, они как бы находятся на стыке нескольких сфер ведения одновременно.

Итак, можно сформулировать следующие общие правила передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий:

1) собственные полномочия РФ и субъектов РФ (по предметам как исключительного, так и совместного ведения) могут передаваться органам местного самоуправления, если это прямо не запрещено законом;

2) делегированные субъектам РФ федеральные полномочия (по предметам как исключительного, так и совместного ведения) не могут передаваться органам местного самоуправления, если это прямо не разрешено законом.

Нельзя сказать, что сформулированные выше правила в настоящее время беспрекословно соблюдаются. Среди нарушений есть как случаи очевидного действия вопреки прямым запретам закона <*>, так и, в значительно большей мере, следствия неясности, несогласованности и противоречивости самих законодательных актов.

2.3 Устав муниципального самоуправления

Устав муниципального образования – важнейший нормативный правовой акт, принимаемый на местном уровне. Хотя действующий Закон в отличие от Закона 1995 г. о местном самоуправлении не содержит прямого указания, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, представляется, что без устава невозможна эффективная деятельность по осуществлению местного самоуправления.

Уставы муниципальных образований составляют правовую основу местного самоуправления, именно в соответствии с уставом принимаются иные правовые акты местного самоуправления, действуют органы местной власти.

Устав муниципального образования обладает рядом особенностей:

- наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования;

- являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества;

- регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества;

- обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом;

- является основой для дальнейшего нормотворчества;

- характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений;

- является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления;

- должен быть самодостаточным, т.е. должен включать все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения.

Законом установлены обязательные положения устава, без которых он не может пройти процедуру государственной регистрации и иметь юридической силы. Перечень этих оснований изменен по сравнению с Законом о местном самоуправлении 1995 г., однако эти изменения носят непринципиальный характер. По-прежнему одной из главных составляющих являются положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, статусе выборных должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образования должен содержать перечень вопросов местного значения, поскольку их перечень, установленный ст. 14 Закона, не является исчерпывающим. В новом Законе отсутствует положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования условий и порядка организации муниципальной службы. Это представляется обоснованным, учитывая, что, как правило, вопросы организации муниципальной службы достаточно полно урегулированы на федеральном и региональном уровне.

Также новый Закон о местном самоуправлении не содержит требования об обязательном закреплении в уставе вопросов организации местного самоуправления, обусловленных компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, поскольку очевидно, что не на всей территории Российской Федерации имеются подобные общности и не все исторические или местные традиции заслуживают одобрения и закрепления в нормативных правовых актах.

Из нового Закона исключено положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования общего порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Необязательность включения данного пункта вызывает определенные вопросы, учитывая, что муниципальная собственность принадлежит не органам местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом, и, следовательно, хотя бы общий порядок распоряжения ею, по нашему мнению, должен быть закреплен в уставе муниципального образования с учетом интересов его населения. Доходы от использования муниципальной собственности относятся к числу важнейших источников доходов местных бюджетов, и вместе с тем известны случаи злоупотребления полномочиями по управлению муниципальным имуществом. Новый Закон придает большое значение вопросам бюджетного процесса на местном уровне и контролю за исполнением местных бюджетов. Как уже отмечалось, предусмотрено создание специального контрольного органа муниципального образования; кроме того, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением в соответствии с новым Законом обязательно закрепляются в уставе муниципального образования.

Перечень регулируемых в Уставе муниципального образования вопросов не является исчерпывающим. Вместе с тем ранее учеными уже отмечалось, что «в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы (федеральных законов)». Требование соответствия уставов федеральному и региональному законодательству не должно приводить к дублированию норм этих правовых актов в уставах муниципальных образований, как это зачастую происходит на практике.

Закон изменяет порядок принятия уставов муниципальных образований. В соответствии с ним не предусмотрено принятие уставов на референдуме, уставы принимаются представительным органом муниципального образования или населением непосредственно в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Большинство действующих в настоящее время уставов муниципальных образований принято именно представительными органами местного самоуправления – более 66%.

В данных положениях закреплены гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования, учета предложений населения муниципального образования по проекту устава. На федеральном уровне такие гарантии ранее не закреплялись, и представляется, что они позволят отдельным гражданам и населению муниципальных образований в целом эффективнее реализовывать свои права на осуществление местного самоуправления, в частности при принятии и изменении устава, оказывать воздействие на действия и решения органов местного самоуправления. Закон предусматривает, что на местном уровне разрабатывается и принимается нормативный акт, регламентирующий порядок учета предложений по принимаемому уставу или вносимым в него изменениям, а также порядок участия граждан в обсуждении проекта устава, изменений и дополнений действующего устава. Такой нормативный акт должен носить не формальный, закрытый характер, а в соответствии с требованиями настоящей статьи должен публиковаться не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава вместе с его проектом либо предлагаемыми изменениями и дополнениями. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане, но и другие субъекты муниципально-правовых отношений – органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, в том числе муниципальных, и др.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17