Дипломная работа: Территориальные основы местного самоуправления

Чаще всего позитивная роль местного самоуправления особо проявляется в периоды кризисных ситуаций в стране, когда происходит ослабление центральной власти и она становится в принципе неспособной вникать во все дела на местах. Так, поднятое реформами императора Александра II земское и городское самоуправление сыграло важнейшую роль в преодолении «кризиса Крымской войны» 50-х годов XIX в.; с помощью нэпа, неотъемлемой составной частью которого было усиление самоуправленческих начал местных Советов, был преодолен тяжелейший кризис 1916 – 1920 гг.; политически и экономически сильное местное самоуправление начала 90-х годов прошлого века в значительной мере смягчило негативные последствия развала СССР и политики «шоковой терапии».

За последнее десятилетие в Российской Федерации появилось немало публикаций по проблематике, связанной с осуществлением местного самоуправления, как по практическим, так и по теоретическим вопросам.

Споры ученых, в основном, касаются вопросов содержания самого определения «местное самоуправление».

Одни утверждают, что местное самоуправление – это форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным элементом института гражданского общества. В поддержку данного тезиса приводится ст. 12 Конституции РФ, установившая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя из данной концепции, являются вторичными. Эти полномочия государство передает местному сообществу как самоорганизованной корпорации в целях повышения эффективности их реализации, а также в целях освобождения органов государственной власти от решения вопросов, не имеющих общегосударственного или регионального (субъекта Российской Федерации) значения, не требующих концентрации материальных и финансовых ресурсов, значительно превышающих собственные возможности муниципальных образований, а также административной поддержки федерального или регионального уровней власти.

Другие ученые считают, что ключевым в содержании определения местного самоуправления является реализация публично-властных полномочий, что является прерогативой государственной власти. В силу чего местное самоуправление – это наиболее приближенный к гражданам нижний уровень государственной власти. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти носит формально-декларативный характер и преследует цель расширения возможностей адаптации государственных структур к конкретным проблемам населения.

Представляется, что оба изложенных подхода абсолютизируют различные отдельные реально существующие аспекты местного самоуправления.

Концепция местного самоуправления, заложенная в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривает, что местное самоуправление – это форма осуществления власти народа (т.е. институт, обладающий публично-властными полномочиями), подлежащая реализации на всей территории Российской Федерации, а не только в местах проявления инициативы граждан. Таким образом, местное самоуправление – это публичная власть, инициированная государством. Но одновременно Конституцией РФ определено, что муниципальная публичная власть отлична от государственной власти. Существо этого отличия – в гораздо более широкой вариативности организационных форм осуществления местного самоуправления, конкретизация которых отнесена к ведению населения каждого из муниципальных образований (местных сообществ).

1.2 Общая характеристика территорий муниципальных образований

В Конституции РФ нет прямого указания, в чьем ведении – Российской Федерации или ее субъектов – находится территориальное устройство субъектов Федерации. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» установил: из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ряде статей Конституции, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решать сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение.

В Постановлении Суда утверждалось, что решение вопроса о том, на каком уровне создавать территориальные органы государственной власти, а на каком – органы местного самоуправления, не находится в совместном ведении Российской Федерации и не подпадает под правило ст. 72 (п. «н» ч. 1) Конституции, согласно которому к совместному ведению РФ и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Но ведь содержание «общих принципов организации местного самоуправления» в Конституции не раскрыто. И, как неоднократно отмечалось и Конституционным Судом, и доктриной, может быть определено лишь текущим законодательством, причем по-разному, в зависимости от политических, экономических и социальных условий.

Федеральным законом от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно было зафиксировано одним образом, а Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - другим. Теперь альтернатива создавать ли на уровне районов и городов регионального значения органы государственной власти или органы местного самоуправления исключена. Местное самоуправление согласно ч. 1 ст. 10 последнего Закона осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Эта мера носит прогрессивный характер, поскольку позволяет избавиться от неразберихи в территориальной организации субъектов Федерации и всей страны, и самое главное – приближает управление к населению, что должно сделать его более эффективным.

Следует признать, что, определив общий для всех субъектов Федерации порядок территориальной организации местного самоуправления, Федеральный закон №131-ФЗ ощутимо коснулся административно-территориального устройства субъектов Федерации. Это, по мнению С. Шахрая, «не соответствует Конституции и решениям Конституционного Суда... В законопроекте можно устанавливать модель, ориентир и рекомендации». Но ориентиры и рекомендации уже предлагались Федеральным законом N 154-ФЗ. Что из этого вышло, известно. По-видимому, другого, более эффективного правового метода территориального устройства субъектов Федерации, чем тот, который применен в настоящее время, не существует.

Муниципальный район – это не административный район. В первом случае ставится цель успешного осуществления самоуправленческих дел местного значения, во втором – задача решения государственных дел. Теоретически можно предположить возникновение наряду с муниципальным образованием административно-территориальной единицы. Однако практически такая возможность ничтожна. Сеть муниципальных образований почти идеально легла на сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских единиц. Радикальные передвижки обеих территориальных систем по отношению друг к другу вряд ли реальны. Основу той и другой составляют населенные пункты, складывавшиеся столетиями под воздействием географических, экономических, политических, культурных, национальных и ряда других общественных условий. В этой связи возможны, по крайней мере в ближайшее время, лишь частичные изменения границ административно-территориальных единиц по отношению к муниципальным единицам, причем во взаимосвязи интересов тех и других и с учетом мнения населения.

Тем не менее это не ведет к выводу о ненужности государственно-правового института административно-территориального устройства субъекта Федерации. Он сохраняется и функционально, и институционально. Внешнее свидетельство тому – продолжающие действовать Законы субъектов Федерации об их административно-территориальном делении. Созданные в муниципальных образованиях – районах и городских округах – органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, на территории этих муниципальных образований самостоятельно действуют органы государственной власти, реализуя правоохранительные, налоговые и другие государственные функции.

Вне границ муниципальных образований существуют административно-территориальные единицы. Например, в Свердловской области созданы административные округа, «обнимающие» по несколько муниципальных (административных) районов. А в ряде городов образованы внутригородские районные территориальные образования. Если согласно ч. 3 ст. 84 Федерального закона №131-ФЗ внутригородские муниципальные образования упразднены с 1 января 2006 г., это не значит, что с указанного числа перестают существовать внутригородские структуры как административно-территориальные единицы. В Москве, например, продолжают существовать административные округа, в границах которых действуют суды, органы милиции, налоговые и другие государственные органы. Такие же районы существуют во многих других крупных городах. Вполне возможно, что некоторые полномочия федеральные и региональные органы государственной власти могут не передавать муниципальным органам, а создавать для этого специализированные структуры, территориальные пределы деятельности которых не обязательно будут совпадать с границами действующих муниципальных, как и административно-территориальных, образований. Например, образовательные округа.

Таким образом, организационно-правовые институты «административно-территориальное деление» и «территориальное устройство местного самоуправления», хотя и тесно связаны, не являются идентичными. Территории муниципальных образований и административно-территориальные единицы могут, как сейчас, совпадать, а могут и не совпадать. В этой связи необходимо четко определить, как соотносятся между собой термины «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок городского типа» и «городское поселение».

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17