Дипломная работа: Территориальные основы местного самоуправления

Эти особенности, прежде всего, характерны для законов субъектов Федерации, принятых до появления Федерального закона №131-ФЗ. Но и в тех законах, которые изменены после издания нового Федерального закона (по крайней мере, в ряде регионов), нормы, характеризующие города и поселки (рабочие, курортные и дачные), остались, как правило, прежними. Не внесена ясность и в различия между городскими и сельскими поселками. Об условиях преобразования городов и городских поселков в городские поселения или в городские округа здесь нет ни слова.

Такая разноголосица ослабляет правовые гарантии нормативного решения вопросов территориального устройства местного самоуправления. Региональным властям в принципе ничего не стоит переделать свой закон, изменив категориальные параметры населенных пунктов. Тогда, скажем, рабочий поселок беспрепятственно можно преобразовать в село, малый город превратить в сельский поселок или сделать из сельской местности городскую и наделить ее статусом городского округа.

В Свердловской области сначала в областной закон внесли изменения, в соответствии с которыми формулу «городской населенный пункт – населенный пункт с преобладанием жителей, занятых в промышленности, торговле, науке, управлении в сфере финансов и услуг» заменили на «городской населенный пункт – населенный пункт, имеющий сложившуюся производственную и социальную инфраструктуру». Понятие «пригородный поселок» как «городской населенный пункт с численностью населения не менее 3 тыс. человек» вообще исключили. Вместо него появился «рабочий поселок – городской населенный пункт с численностью населения менее 3 тысяч человек». Кроме того, дополнили перечень населенных пунктов понятием «сельский населенный пункт» в качестве населенного пункта, «не относящегося к категории городских населенных пунктов». После этого 67 рабочих поселков и 1 дачный поселок (кстати, такой тип поселка в Законе вообще отсутствует) были преобразованы в сельские населенные пункты и отнесены «к виду поселок». То есть маленькие, по сути городские, населенные пункты были с легкостью преобразованы в сельские. Для чего? Главным образом чтобы не наделять их статусом городского муниципального образования, как того требует Федеральный закон. В большинстве случаев такая законодательная двухходовка прошла спокойно, не вызвав возражения (по крайней мере, резкого) у населения, хотя стремление превратить Урал в сельский край, где поселки издавна были поставлены уральскими заводчиками Демидовыми с собратьями при заводах, шахтах, горных выработках, приисках, не прошло незамеченным и было зафиксировано прессой.

Кроме того, жители нескольких поселков выступили против преобразований. Особенно острым оказался конфликт вокруг трансформации поселка городского типа Исеть в сельский населенный пункт и включения его в состав территории городского округа Верхняя Пышма. Фактически район был преобразован в городской округ вопреки нормам действующего законодательства. По результатам опроса, свыше 72% жителей поселка были не согласны с изменением статуса их населенного пункта. Обратившись с жалобой к представителю Президента в Уральском округе П.М. Латышеву и другим чиновникам, они получили ответ: все соответствует закону. Право жителей поселка на осуществление местного самоуправления они смогут реализовать в муниципальном образовании Верхняя Пышма, то есть вместе с жителями другого города, количество которых в 20 раз превышает число жителей поселка. Несмотря на все попытки добиться своих прав, вопрос был решен так, как первоначально задумали областные чиновники. Причем с их точки зрения результаты опроса населения поселка носят рекомендательный, а не обязательный для властей характер, что явно сомнительно с позиций Федерального закона.

Примерно такая же ситуация сложилась в Ивановской области и некоторых других субъектах Федерации, где жители ряда поселков тоже были лишены права на самостоятельное осуществление местного самоуправления, не будучи наделенными статусом муниципального образования. Это, конечно, никак не согласуется со смыслом муниципальной реформы, направленной на приближение местного самоуправления к населению.

Одна из правовых причин такого положения именно в том, что, приблизившись к разграничению института административно-территориального устройства как института организации государственной власти и института территориального устройства местного самоуправления как института организации муниципальной власти, Федеральный закон №131-ФЗ оставил неясность в том, на каком уровне должны быть определены базовые территориальные категории обоих институтов, в частности, какие органы государственной власти – федеральные или региональные – должны разграничить понятия сельского и городского населенных пунктов и какие признаки следует положить в основу такого разграничения. А ведь окончательное прояснение соотношения административно-территориального деления субъекта Федерации и муниципального территориального устройства невозможно без применения единого понятийного аппарата того и другого на федеральном уровне.

Кроме всего прочего, надо иметь в виду, что Федеральный закон №131-ФЗ ограничился установлением общего порядка преобразования и изменения границ самих муниципальных образований. Но изменение границ населенных пунктов, расположенных внутри муниципальных образований, не являющихся муниципальными единицами, он не определяет. Этот вопрос оказался в юрисдикции регионов. Они вправе изменить границы сел, деревень и поселков внутри сельских поселений, а также границы сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек на территориях с низкой плотностью населения. Такой вывод следует из содержания ст. 11 – 13 Федерального закона №131-ФЗ. Кроме того, в некоторых законах субъектов Федерации – Свердловской, Новосибирской, Саратовской и других областях – прямо указано, что изменение границ населенных пунктов осуществляется органами государственной власти соответствующего региона. Без федеральных гарантий соответствия изменения таких границ демократическим принципам самоуправления они могут пойти в сторону от целей, которые стоят перед муниципальной реформой.

Вообще из содержания законов субъектов Федерации можно сделать вывод, что к преобразованию малых населенных пунктов они относятся менее строго с точки зрения процедуры, чем к трансформациям административных районов и городов областного (республиканского) значения. Например, в Законе Московской области об административно-территориальном устройстве Московской области в редакции от 19 февраля 2005 г. установлено, что образование и преобразование районов, городов областного подчинения производится законом Московской области, а образование и преобразование городов районного подчинения, поселков, сельских округов, сельских населенных пунктов – губернатором Московской области (ст. 1.1 и 1.2 Закона).

Поскольку Федеральный закон №131-ФЗ преобразование всех муниципальных образований относит к компетенции законодательных органов субъектов Федерации, может возникнуть конфликтная ситуация при преобразовании территориальной единицы, которая может быть одновременно и административно-территориальной структурой, и муниципальным образованием, что чревато судебными разбирательствами.

Теперь, когда по-новому решаются вопросы территориального устройства местного самоуправления, а сельские и городские поселения формируются на основе городов, поселков, сельских населенных пунктов, вопросы об их определении, порядке преобразования, изменения границ приобретают особую актуальность. Став на путь регулирования территориального устройства местного самоуправления, федеральный законодатель должен пройти до его логического конца. Судя по всему, к вопросам территориального устройства местного самоуправления ему придется возвращаться не раз, обобщая практику применения Федерального закона №131-ФЗ и рассматривая соотношение федерального и регионального регулирования этих вопросов.

До принятия Конституции РФ 1993 г. в связи с отнесением действующей тогда Конституцией РСФСР установления общих принципов территориального деления к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации была сделана попытка издать Закон РСФСР «Об основах административно-территориального устройства краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга» (автономные республики в составе РСФСР согласно Федеративному договору решали вопросы своего административно-территориального устройства самостоятельно). Подготовленный Комитетом по вопросам работы Советов народных депутатов и местного самоуправления Верховного Совета РСФСР, он был внесен в Верховный Совет РСФСР в начале марта 1993 г. Но до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. проект рассмотреть не успели, а затем он потерял актуальность, поскольку вопросы административно-территориального устройства в конституционном перечне вопросов местного ведения Российской Федерации и ее субъектов уже не значились.

И тем не менее новые исторические условия требуют усиления роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов Федерации, главным образом, посредством усиления регулирования территориального устройства местного самоуправления, прежде всего его самых небольших муниципальных образований, а именно порядка образования и преобразования населенных пунктов с учетом, в частности и в особенности, их городской (поселковой) и сельской специфики.

Право решать вопросы административно-территориального деления остается у субъектов РФ. Однако если сейчас они в соответствии с общими правилами, установленными на федеральном уровне, определяют границы муниципальных образований, наделяют их соответствующим статусом, то по такой же схеме они должны решать вопросы и об отнесении конкретных населенных пунктов к категории городов, поселков или сельских населенных пунктов, их преобразовании и изменении границ.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17