Курсовая работа: Принципы бюджетного устройства в унитарных и федеративных государствах
1.2 Понятие и модели
бюджетного устройства
Под бюджетным устройством
принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.
Оно определяет взаимоотношения между отдельными звеньями бюджетной системы
страны на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром
и территориальными образованиями, правовые основы функционирования бюджетов,
входящих в неё, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и
использования бюджетных средств.
Основы бюджетного
устройства определяются формой государственного устройства страны, действующими
в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном
воспроизводстве и социальных процессах.
Понятие «бюджетный
федерализм» первоначально появилось в зарубежной экономической литературе и
употреблялось для характеристики бюджетных систем и федеративных, и унитарных
государств, отличавшихся высоким уровнем децентрализации государственной
власти, но различия между федеративными и унитарными государствами становятся
все менее чётким. В первых идут процессы централизации, во вторых –
децентрализации. Но нецелесообразно считать подлинно федеративными межбюджетные
отношения, складывающиеся в унитарных государствах, так как независимо от
степени децентрализации в них отсутствует субфедеральный уровень
государственной власти, дополняющий государственные полномочия федерального
центра и в ряде случаев составляющий ему конкуренцию по их выполнению.
По нашему мнению, суть
бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных
отношений. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый
взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения
расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой -
распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной
системы. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия
«межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм».
Любая модель бюджетного
федерализма, будучи формой организации межбюджетных отношений, основывается на
трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного
функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми
уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих уровней
власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами;
в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью
системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны
некий стандарт государственных услуг.
Как показывает мировой
опыт, ни одной стране не удалось создать идеальную модель фискального
федерализма. Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в
мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и
часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Формирование эффективной
системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.
Целесообразно
согласиться с мнением В.С. Назарова, что федеративная форма государственного
устройства или, как минимум, делегирование полномочий национального
правительства субнациональным и/или местным органам власти становятся все более
востребованными в различных регионах мира, что можно объяснить следующими
причинами:
1.
Децентрализация
позволяет оптимизировать вертикальную структуру общественного сектора, передать
фискальные полномочия и обязательства по предоставлению общественных благ на
уровень, обладающий наибольшими возможностями для их исполнения.
2.
Местные власти
имеют больше информации о местных условиях и предпочтениях, чем национальное
правительство, а значит, принимают лучшее решение. Позднее была сформулирована
теорема о децентрализации: при отсутствии экстерналий и экономии на масштабе
децентрализация бюджетных решений всегда предпочтительнее или, по крайней мере,
эквивалентна централизации. Чем больше отличаются между собой предпочтения
населения отдельных территорий и чем менее способны центральные власти по
сравнению с региональными выявить приоритеты населения в области финансовой политики,
тем больший выигрыш можно получить от децентрализации.
3.
Фискальная
децентрализация приводит к возникновению конкуренции между субнациональными
образованиями. Такая конкуренция приводит к оптимальному распределению
ресурсов: потребители-избиратели получают возможность выбирать тот регион,
который предложит им оптимальный набор общественных благ за наименьшую плату в
виде налогов.
4.
Фискальный
федерализм при соблюдении определенных условий создает ситуацию, когда уровни
государственной власти взаимно ограничивают друг друга по поводу вмешательства
в функционирование рыночной экономики. Ни один из уровней власти при грамотном
распределении полномочий не обладает монополией по регулированию экономики.
Но степень федерализации
экономически развитых государств не достигла больших размахов, это связано с
тем, что бюджетная децентрализация имеет свои издержки:
1.
Децентрализация
полномочий приводит к межрегиональной дифференциации чистых фискальных выгод –
разницы между объёмом получаемых выгод от предоставления субнациональных
общественных благ и уровнем осуществляемых налоговых платежей. Такая
дифференциация создает стимулы для перемещения фирм и людей, а также приводит к
нарушению принципа горизонтальной справедливости.
2.
Для высокой
степени децентрализации характерно наличие горизонтальных фискальных внешних
эффектов, связанных, прежде всего со стремлением субнациональных властей к
достижению собственных целей за счёт других регионов (например,
недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и т.д.).
3.
Для федеративного
государства характерны также и вертикальные фискальные внешние эффекты,
состоящие в стремлении субнациональных властей к переложению налогового и
расходного бремени на национальные власти [23,с121].
Английскими специалистами
Г.Хьюзом и С.Смитом произведена группировка стран ОЭСР (за исключением стран с
малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в
соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию
межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного
федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В
результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы. В первую группу были
включены три федеративных - Австралия, Канада и США и два унитарных -
Великобритания и Япония государства. Во вторую группу вошли страны Северной
Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. В третью - федеративные страны
Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария. И в четвертую - южные и
западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды,
Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам
сгруппированных стран свойственны определенные общие черты. Первая группа
характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных
властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая - особенно высокой
долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов,
третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании
с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой
зависимостью регионов от центрального бюджета.
В самом общем виде можно
выделить два типа моделей – децентрализованные (конкурентные) и кооперативные.
Децентрализованные модели
обладают следующими основными особенностями:
1.
Из трех главных
функций государственных органов власти и управления - макроэкономической
стабилизации, перераспределения национального дохода и производства
государственных товаров и услуг (обычно последняя называется функцией
распределения ресурсов) - первые две чаще всего (в крайнем случае - полностью)
относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится
между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности
субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной
теоретической модели бюджетного федерализма.
2.
Наделение
полномочий по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с
указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета
становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц,
а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты
довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги,
имущество и земельные участки.
3.
Признается
высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных
властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от
контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению
к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов,
отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости
и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного
(федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют
возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать
межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых
горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления
целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов
нуждающимся категориям населения.
Примером децентрализованной модели
служит американский вариант бюджетного федерализма. Более широкое
распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного
федерализма, для которой характерны:
- сравнительно более
широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и
макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному
сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 |