Дипломная работа: Особенности муниципального управления в городах федерального значения
В
то же время закрепление за муниципалитетами в городах федерального значения подоходного
налога представляется нецелесообразным. Данный налог концентрируется в первую очередь
по месту работы, а не по месту жительства граждан. При этом представленный выше
перечень функций, закрепляемых за муниципальными образованиями, в подавляющем большинстве
ориентирован на обслуживание именно живущих, а не работающих на данной территории.
Тем самым акцент должен быть сделан на те доходные источники, которые связаны с
жилой недвижимостью и налогообложением организаций, занимающихся обслуживанием населения.
Что
касается финансовой помощи, то любой механизм, закрепленный на настоящий момент
в законодательстве, - как выравнивание бюджетной обеспеченности, так и выделение
подушевого трансферта - может быть использован в городах федерального значения.
В первом случае может обеспечиваться большее выравнивание расходов на одного жителя,
во втором - создаваться более весомые стимулы к наращиванию налоговой базы. Однако
в любом случае основную роль должны играть собственные доходы муниципальных образований.
Особого
внимания заслуживает вопрос, достаточно ли в условиях сложно организованных урбанизированных
территорий ориентироваться при выделении трансфертов именно на количество проживающих.
Как представляется, уже упоминавшееся выше сосредоточение функций муниципальных
образований именно на обслуживании проживающего, а не работающего либо приезжающего
из других населенных пунктов населения позволяет в целом дать положительный ответ
на данный вопрос. Однако окончательно определиться с механизмами предоставления
финансовой помощи (как и с другими аспектами организации финансовых взаимоотношений
общегородских и муниципальных властей) возможно только после четкого определения
полномочий муниципальных образований (в частности, после конкретного разделения
общегородских и местных вопросов в сферах библиотечного обслуживания, культуры,
досуга, физической культуры и спорта и т.п.).
К
сожалению, доступная бюджетная отчетность (отчеты об исполнении бюджетов городов
и районов, направляемые в Минфин России) не дает возможности оценить финансовые
последствия того или иного варианта распределения полномочий, закрепления финансовых
источников за местными бюджетами либо механизмов финансовой помощи для бюджетов
г. Москвы и Санкт- Петербурга, поскольку данные о доходах и расходах местных бюджетов
представляются не в разрезе муниципальных образований, а консолидированно (в Москве
- в разрезе округов, в Санкт- Петербурге - по районам). Тем самым на данном этапе
исследования невозможно оценить, насколько серьезны будут финансовые последствия
предлагаемых реформ для различных уровней власти в городах федерального значения,
а также для конкретных муниципальных образований.
2.4 Проблема
управления в рамках городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга
До
сих пор проблемы городского управления и местного самоуправления в городах федерального
значения в основном рассматривались вне контекста активного развития городских агломераций,
сложившихся вокруг этих городов. Между тем данные агломерации являются крупнейшими
на территории России. Так, численность московской агломерации в начале 2010 г. составляет
13 811,8 тыс. человек, санкт-петербургской - 5425,4 тыс. человек. Обе агломерации
имеют достаточно сложную структуру. Так, Москву окружают 15 больших городов-спутников,
а границы агломерации по некоторым направлениям уже выходят за рамки Московской
области.
С
точки зрения системы управления в рамках городских агломераций ситуации Москвы и
Санкт-Петербурга существенно различаются. В структуру Москвы как субъекта Федерации
входит только одно территориально обособленное образование - г. Зеленоград. В остальном
границы субъекта Федерации - г. Москвы практически совпадают с Московской кольцевой
автомобильной дорогой, за исключением новых районов, постепенно выходящих за ее
границы. Оставшаяся часть московского мегаполиса находится на территории Московской
области. Что касается Санкт-Петербурга, то здесь ситуация более сложная. В его структуру
включены 8 городов и 21 поселок, не входящие в состав городского ядра и часто не
имеющие с ним даже общей границы. Таким образом, городская агломерация Санкт-Петербурга
складывается из муниципальных образований, входящих в состав Санкт-Петербурга и
Ленинградской области, причем территории этих двух регионов представляют собой "чересполосицу":
например, г. Ломоносов входит в состав Санкт-Петербурга, а Ломоносовский район -
в Ленинградскую область, Всеволожск (Ленинградская область) расположен ближе к городскому
ядру, чем Пушкин и Павловск (Санкт- Петербург).
Подобная
ситуация делает актуальными по меньшей мере две проблемы. Во-первых, это особенности
организации местного самоуправления в пригородных муниципалитетах, входящих в состав
Москвы и Санкт-Петербурга. Во-вторых, это формы и методы координации общих вопросов
в рамках городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга, территория которых относится
к разным субъектам Федерации.
Что
касается первого вопроса, то в случае Москвы Зеленоград вообще не является самостоятельным
муниципальным образованием, а представляет собой административный округ, на территории
которого расположено 5 муниципалитетов. Законодательство Санкт-Петербурга урегулировало
данный вопрос по-другому - путем передачи пригородным муниципалитетам дополнительных
полномочий. На практике данным муниципалитетам передавались в муниципальную собственность
отдельные городские объекты, в основном в ограниченных масштабах.
Между
тем вопрос требует системного решения. Фактически на населенные пункты, расположенные
вне территории городского ядра, не распространяется принцип единства городского
хозяйства, рассмотренный выше применительно к действительно внутригородским территориям.
Содержательно их положение ничем не отличается от аналогичных муниципальных образований
Московской и Ленинградской областей, и в принципе нет никаких оснований для отсутствия
у них муниципального статуса либо для ограничения круга решаемых ими вопросов местного
значения. Причем и здесь возможна дифференциация: часть из них могла бы решать вопросы
в масштабе поселения, часть - городского округа.
В
принципе, возможно несколько механизмов обеспечения подобной гибкости:
v закрепление
в законодательстве городов федерального значения (как это было сделано в Санкт-Петербурге)
различного объема полномочий для разных типов муниципальных образований в рамках
городской территории (например, выделение внутригородских территорий, внутригородских
территорий- поселений; внутригородских территорий - городских окру- гов48);
v закрепление
в законодательстве городов федерального значения (как это было сделано в Москве)
механизма передачи общегородских полномочий на муниципальный уровень.
И
тот, и другой подход имеет свои достоинства и недостатки. Так, четкое разделение
внутригородских территорий по различным типам позволяет снизить воздействие субъективных
факторов на передачу полномочий и закрепить за каждой из групп собственный набор
доходных источников. Однако это достаточно жесткий механизм, и он может не учитывать
специфические характеристики отдельных населенных пунктов. Передача полномочий является
более гибким механизмом, однако в этом случае влияние субъективных факторов неизбежно
будет гораздо более значимым, и нет возможности создать финансовые стимулы путем
закрепления на постоянной основе дополнительных доходных источников (финансовые
средства для исполнения переданных полномочий должны передаваться в виде субвенций).
В принципе, возможно использовать некоторую комбинацию обоих подходов: например,
закрепить перечень вопросов местного значения на уровне поселений, а дополнительные
полномочия передавать с общегородского уровня в индивидуальном порядке.
Что
касается вопросов координации в рамках городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга,
то здесь вопрос представляется более сложным. Сейчас если такая координация и осуществляется
в ограниченных масштабах, то это происходит на уровне субъектов Федерации: Москвы
и Московской области, Санкт- Петербурга и Ленинградской области. Так, образованы
Объединенная комиссия московской городской Думы и московской областной Думы по координации
законотворческой деятельности, Координационная комиссия Санкт-Петербурга и Ленинградской
области по региональному планированию и сотрудничеству. Вполне закономерно, что
работа комиссий в значительной степени сконцентрирована на вопросах, по которым
"эффекты перелива" между городом и областью наиболее значимы. Например,
в течение 2009 г. московская комиссия рассматривала вопросы экологического законодательства,
транспортные проблемы, стратегию в сфере утилизации отходов. Однако роль подобных
объединенных органов в целом достаточно невелика. Более радикальные варианты подразумевают
объединение городов федерального значения с окружающими их областями. Данный вопрос
периодически встает на повестку дня, в случае Санкт-Петербурга и Ленинградской области
даже подписывались соглашения о поэтапном объединении.
В
то же время само по себе сотрудничество двух субъектов Федерации не полностью решает
проблему управления городскими агломерациями. Городские агломерации Москвы и Санкт-Петербурга
занимают далеко не всю территорию окружающих их областей и, более того, в большинстве
своем представляют собой наименее проблемные с точки зрения экономического и социального
развития части области. Поэтому, как представляется, управление городскими агломерациями
является самостоятельной задачей, не сводимой к общему межрегиональному взаимодействию.
Причем
очевидно, что эта задача не имеет простого решения. Необходимо сформировать механизмы,
позволяющие городам федерального значения как субъектам Федерации осуществлять координацию
своей деятельности с муниципалитетами на территории близлежащих областей, входящих
в соответствующую городскую агломерацию. Подобный координационный орган должен был
бы включать:
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 |