Курсовая работа: Институт делегированного законодательства в зарубежных странах

В Конституции Российской Федерации закреплены три основные формы правотворчества: принятие нормативных правовых актов непосредственно народом путем референдума, органами государства, заключение различного рода соглашений, содержащих нормы права (между Российской Федерацией и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами Федерации, между государственными органами и общественными объединениями).

В ст. 94 Конституции Российской Федерации 1993г. указывается, что Федеральное Собрание - законодательный орган РФ. Признание Федерального Собрания законодательной властью означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий РФ и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства. Однако ранее в России имели место случаи принятия нормативных правовых актов, имеющих силу закона, не парламентом, а иным органом власти. В прошлом Президиум Верховного Совета СССР согласно Конституции наделялся полномочиями по принятию в период между сессиями указов, имеющих силу закона, но их требовалось утвердить на ближайшей сессии. По мнению профессора А.С. Автономова, таких указов было значительно больше, чем законов. В теории утвердилось мнение, согласно которому такая законодательная деятельность должна была производиться только в исключительных случаях. Но она превратилась в обычную практику, когда законодательствовал Президиум, а сам Верховный Совет утверждал список указов, не вникая в их суть. За период с 1938 по 1988г. Верховный Совет СССР на своем пленарном заседании принял, не считая законов о бюджете и плане, в совокупности менее половины актов, имеющих силу закона. Все остальные акты были одобрены Президиумом и утверждены без обсуждения Верховным Советом СССР. Да и законы, принимаемые непосредственно Верховным Советом, утверждались обычно без обсуждения в том виде, в каком они были предложены в проекте, причем депутаты практически не пользовались правом законодательной инициативы, а законопроекты исходили от исполнительных органов. Коренного перелома в этой ситуации не произошло и после создания, постоянно действующего Верховного Совета СССР в 1989г. Во-первых, над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов СССР, который в определенной степени сковывал его инициативу. Во-вторых, требовалось значительное время, чтобы законодательство Верховного Совета вытеснило нормативные акты, принятые Президиумом Верховного Совета за весь предыдущий срок, а Верховный Совет, в свою очередь, был занят другими вопросами. В-третьих, после учреждения поста Президента СССР он начал довольно активно издавать указы, причем указы Президента принимались в значительно более короткие сроки, нежели законы СССР[20].

Конституция Российской Федерации 1993г. в ч. 1 ст. 115 установила, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Это положение должно рассматриваться в системной связи с теми положениями Конституции Российской Федерации, которые предусматривают наличие федеральных законов как правовых инструментов ограничения основных прав (ч. 3 ст. 55 или ст. 57 Конституции РФ). Данная норма представляется достаточно широкой и нечеткой. Если постановления издаются во исполнение законов (и Конституции РФ, и нормативных указов), то должна существовать связь между законами и исполняющими законы постановлениями Правительства Российской Федерации.

При передаче парламентом законодательных полномочий исполнительному органу власти, в процессе разработки нормативных правовых актов и поправок к законам, большая роль отводится правовым службам, действующим в органах исполнительной власти.

Интересен опыт Великобритании, где в отличие от многих юрисдикций проекты основного законодательства готовятся централизованно, а не в отдельных государственных департаментах, продвигающих закон. По мнению директора Центра исследований в области законодательства и парламентаризма Великобритании, профессора Университета Стратклайда Дж. Бейтса[21], «это ведет к сохранению единого стиля и влечет меньший риск возникновения двусмысленностей и судебных процессов». Тем не менее, делегированное законодательство, например инструкции, почти неизменно готовится юристами, занятыми в отдельных департаментах. Несмотря на руководство по сохранению единого стиля, при составлении проектов делегированного законодательства в итоге стиль не сохранялся.

Заслуживает внимания опыт организации юридической службы Министерства юстиции Канады. Министерство юстиции является юридическим советником Правительства и помогает министерствам разрабатывать, пересматривать и интерпретировать законы, занимает особый статус: проводит юридическую экспертизу законопроектов на всех этапах процесса - от выработки законодательного предложения на основе первоначальных идей до составления проекта закона, готового для предоставления в парламент. Например, Министерство юстиции детально анализирует все законодательные предложения с целью выявления всех предложений, которые могут привести к тому, что закон будет оспорен в суде как противоречащий Канадской хартии прав и свобод. Министерство юстиции обеспечивает предоставление юридических услуг всем министерствам и ведомствам Канады.

Министерство юстиции предоставляет разработчиков законопроектов из числа сотрудников своего Отдела законодательства. Они являются экспертами по приданию правительственной политике законодательной формы и стиля. Разработчики законодательства обеспечивают последовательность, логичность и беспристрастность предлагаемых федеральных законодательных актов, а также целостность правовой системы. Они исполняют роль консультантов по многим вопросам, касающимся правовых принципов и политики.

Разработчики обеспечивают предоставление текста в правильной перспективе. Поскольку они в меньшей степени вовлечены в выработку политики, они более подходят на роль разработчиков, которые обеспечивают составление законов на языке, понятном членам Парламента, общественности и судам. Эта задача решается благодаря соблюдению правил составления законодательных проектов и учету правил и принципов, которыми руководствуются суды при толковании законов[22]. К сожалению, правовые службы в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации, в отличие от вышеотмеченных стран, имеют ряд особенностей, которые не позволяют компетентно осуществлять деятельность органа.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими правовой статус юридических служб в Российской Федерации, являются Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 2001г. N 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов»[23], Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002г. N 207[24]. В документах закрепляются организационные основы деятельности юридических служб, их функции, права, обязанности и ответственность руководителя юридической службы.

Согласно п. 3 Типового положения Постановления Правительства Российской Федерации юридические службы наделяются особым статусом в структуре федерального министерства, а именно: «...организуется в виде самостоятельного структурного подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти (департамент, главное управление, управление, отдел) и возглавляется руководителем (начальником), назначаемым на должность и освобождаемым от должности в установленном порядке. Структура юридической службы и штатная численность работников определяются руководителем федерального органа исполнительной власти».

Приведенная норма не только определяет самостоятельность и независимость определенного аппарата от других подразделений, но и предусматривает ответственность юридической службы перед вышестоящим руководством. Однако в утвержденных положениях федеральных министерств не всеми было предусмотрено создание юридических служб. Так, Министерство обороны Российской Федерации не имеет в структуре специального департамента или отдела юридической службы; в Министерстве образования и науки Российской Федерации правовой отдел работает при Департаменте экономики и финансов.

Вместе с тем в п. 11 Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти уточняется: «Возложение на юридическую службу функций, не относящихся к правовой работе, не допускается». Но в положении Министерства культуры и массовых коммуникаций регламентирована деятельность административно-правового Департамента, в функции которого входят вопросы: документационное, организационное, техническое, кадровое, хозяйственное и правовое обеспечение. Данное положение ставит под сомнение качество правового обеспечения деятельности ведомства и подготовки ими проектов нормативных правовых актов. Кроме того, в деятельности юридических служб федерального органа государственной власти имеет немаловажное значение уровень подготовки и квалификации руководителя и работников отдела, которые должны иметь высшее юридическое образование. В п. 5 Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти определяются требования, предъявляемые к руководителю (начальнику) юридической службы: «Должен иметь высшее юридическое образование и соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации». Однако во многих положениях федеральных органов исполнительной власти в разделе «Организация деятельности» данная норма отсутствует.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11