Доклад: Государственная служба в Италии
Доклад: Государственная служба в Италии
В
Италии существует хорошо налаженный и отрегулированный государственный и
административный аппарат, который функционирует, как правило, независимо от смены
власти.
Хотя
формально все, кто работает в государственном секторе, могли бы признаваться
государственными служащими, на деле проводится довольно четкое размежевание
между работниками государственных предприятий и служащими. Правовое положение
последних регулируется специальными нормативными актами. В частности, в
конституции прямо сказано, что к государственным служащим относятся только те,
кто работает в системе государственной администрации. Именно конституция и
является основным актом, определяющим роль и место государственных служащих в
системе административно-правовых институтов. Согласно конституции,
государственные служащие находятся исключительно на службе народу.
В
Италии (как, впрочем, и в других странах Запада) четко разграничивают политические
и чиновничьи должности на госслужбе. Так, например, министры, вице-министры, их
советники - это посты политические и поэтому они подлежат смене вместе с
правительством. Более низкие должности - это и есть собственно служащие,
которые теоретически должны быть аполитичными; их положение относительно
стабильно, т. к. их увольняют только в случае серьезных проступков. Таким
образом, в Италии госслужба и политическая власть отделены друг от друга, хотя
отбор чиновников самого высокого уровня осуществляется, разумеется,
политической властью. Правда, хотя в каждом конкретном ведомстве
бюрократическая машина формально подчиняется министру, на практике она нередко
играет самостоятельную роль, т. к. на пост министра обычно назначается
политический деятель, а не специалист в той или иной области. Он не может
проявлять самостоятельности без своих советников из аппарата, обладающих
профессиональным мастерством и специальными знаниями. Иногда бюрократический
аппарат даже подталкивает деятельность министра в нужном ему направлении,
оказывая огромное влияние на процесс принятия решений. Кроме того, бюрократия
имеет возможность наполнять конкретным содержанием те законы, которые одобрены
парламентом в самых общих чертах. В случае необходимости используются также
различные отсрочки, ссылки на отсутствие порядка применения и другие методы
проволочек.
Государственные
служащие делятся на постоянных (или кадровых), которых в общем числе служащих
примерно три четверти, и непостоянных (или служащих по соглашению),
составляющих четверть всего персонала работников госаппарата. Все кадровые
служащие, т. е. чиновники, делятся на пять составов: администраторы,
специалисты, исполнительский, вспомогательный и специальный составы.
К
администраторам относятся руководящие чиновники с административными функциями.
К числу специалистов принадлежит целый ряд самых различных служащих: научные
работники, инженерно-технический состав, эксперты, переводчики,
землеустроители, консультанты, библиотечные служащие, бухгалтеры и т. д. В
исполнительский состав входят помощники, делопроизводители, инспекторы,
хозяйственные, складские и т. п. служащие. К вспомогательному составу
принадлежат регистраторы, техники, охранники, мелкие служащие по поручению. В
специальный состав включены некоторые категории периферийных служащих трех
министерств - внутренних дел, финансов и казначейства: начальники спецслужб,
инспектора, надзиратели, ревизоры и т. д.
Кадровые
служащие получают классные чины. В целом для служащих установлено восемь
уровней профессиональной квалификации. Для занятия должностей, соответствующих
пятому или шестому уровням, необходим диплом о среднем образовании. Для
седьмого и восьмого уровней требуется, как минимум, диплом о высшем
образовании. Кроме того, для работников руководящего звена предусмотрено еще
три уровня - первый, средний и высший.
Конституцией
закреплено равное право граждан обоего пола на одинаковых уровнях поступать на
государственную службу и занимать выборные должности. Конституция допускает,
однако, ограничение права принадлежности к политическим партиям для судей,
кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции,
дипломатов и консульских представителей за границей.
Замещение
должностей государственных служащих происходит или путем назначения по усмотрению
администрации, или в результате конкурсов, на которых изучаются документы
кандидатов, проводятся собеседования и нередко экзамены. Как и во многих других
странах, в Италии ведомства самостоятельно проводят набор своих служащих. В
министерствах, например, для каждого экзамена создаются свои экзаменационные
комиссии.
Конкурсные
экзамены, приспособленные к программам соответствующих факультетов
университета, проводятся письменно и устно. Письменные применяются большей
частью к административному и исполнительскому составам, а устные - к
специалистам. Почти по всем основным составам чиновников большая часть
экзаменов падает на правовые науки.
В
каждом министерстве функционирует так называемый Административный совет,
состоящий из начальников управлений министерства и возглавляемый
статс-секретарем или министром. Эта коллегия, созываемая не реже одного раза в
месяц, решает вопросы о кадрах и структуре штатов по управлениям, принимает
решения по конкурсному отбору на вакантные должности (обычно решается вопрос о
выборе одного из трех первых, прошедших по конкурсу). Решения принимаются
большинством голосов. И еще одна задача стоит перед Административными советами
министерств - развитие инициативы сотрудников данного ведомства. С этой целью
лицам, вносящим рационализаторские предложения, выдаются по постановлению
совета так называемые стимулирующие премии.
В
законе о государственной службе от 29 марта 1983 г. названы следующие
<непременные качества>, которыми должен обладать любой государственный
чиновник: верность нации, осуществление своих функций беспристрастно и
исключительно в общих интересах, соблюдение служебной тайны и подчиненности. К
служащим и их руководителям, пренебрегающим своими обязанностями, могут
применяться различные дисциплинарные санкции. В то же время служащие имеют
право на сохранение своего рабочего места, на продвижение по службе.
Для
определения зарплаты по должности в бюджетных учреждениях действует очень
подробная тарификация, в связи с чем в системе государственного управления
Италии насчитывается 60 тарифных разрядов (в частном секторе все тарифные
колебания укладываются в пределах дюжины). В основе тарификации лежит
совокупность целого ряда условий: потребность в специальных знаниях,
необходимость длительного совершенствования на данной работе, государственная
важность поста, степень его ответственности и т. д. С учетом выслуги лет
служащим каждые два года увеличиваются дополнительные выплаты, начиная с 8%, а
затем на 2,5% (в результате в течение 16 лет зарплата увеличивается на 64%). Пенсия
за выслугу лет выплачивается после достижения 60-летнего возраста и не должна
превышать 72% последнего заработка. Государственный служащий не вправе получать
другие доходы, кроме зарплаты в данном учреждении. Это не распространяется на
акции, которые в силу их безымянности крайне трудно контролировать.
Совместительство, как правило, не разрешается (исключение делается для
преподавателей университетов, научных работников, врачей и представителей
некоторых других специальностей).
При
совете министров создан специальный департамент государственной деятельности,
который ведет реестр служащих государственных и международных организаций,
координирует управленческую деятельность и контролирует ее эффективность. Этот
департамент также выявляет потребность в кадрах для государственной службы и
планирует их подбор. Что касается местных органов власти, то большинство
служащих низового звена попадает в них непосредственно после окончания средней
школы, но уже с самого начала работы они проходят подготовку, ориентированную
на практическую деятельность. Как правило, руководящие кадры выдвигаются из
числа тех, кто начинал свою карьеру в местных органах управления.
Общепринятые
нормы по подготовке управленческого аппарата в Италии только складываются.
Большинство высших функционеров готовят университеты, в особенности -
юридические факультеты. Кадровое пополнение обеспечивают также ведущие высшие
учебные заведения и научные институты, подчиненные тем или иным министерствам.
Вообще каждая ведомственная администрация, как уже указывалось, стремится
готовить собственные кадры: обычно те, кого специально готовят к работе в
административном аппарате, получают статус стажеров государственной службы.
Хотя
для занятия большинства должностей обычно достаточно университетского диплома,
после своего назначения чиновник должен пройти профессиональную подготовку. С
этой целью в ряде вузов в последние годы возникли факультеты
послеуниверситетской подготовки управленческого персонала. Кроме того,
совершенствование кадров государственного аппарата, повышение их
профессиональной квалификации осуществляется на курсах, организуемых Высшей
школой государственного управления, созданной в 1962 г. Являясь главным центром
подготовки и переподготовки кадров государственного управленческого аппарата,
она координирует работу отраслевых школ и курсов, а также организует прикладные
исследования в области управления. Обучение в Высшей школе государственного
управления длится обычно 2-3 года.
Главные
предметы - политические и административные науки. В учебе чиновников, пришедших
с практической работы, большое место занимает изучение зарубежного опыта,
ознакомление с управленческими проблемами и методами их решения с помощью
последних достижений научно-технического прогресса.
Часто
чиновники экономических управленческих структур совершенствуют свои знания в
общенациональных государственно-частных центрах переподготовки хозяйственных
кадров. Таким центром является, например, основанный в 1952 г. в Турине
Институт послеуниверситетской подготовки организаторов производства - ИПСОА.
Это крупный учебный и исследовательский комплекс по проблемам управления
производством. Диплом ИПСОА или получаемая после учебы ученая степень открывают
широкую дорогу для занятия высоких постов в государственном аппарате.
Страницы: 1, 2 |